Данил Винницкий - Российское налоговое право

• Название: Российское налоговое право
• Автор: Данил Винницкий
• Жанр: Бухучет, налогообложение, аудит
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-142-7

Книга посвящена исследованию проблем теории и практики российского налогового права: его функциям, предмету регулирования, особенностям способов его правового воздействия, налогово-правовым принципам, понятиям и категориям, используемым презумпциям и юридическим конструкциям, некоторым приемам толкования налогово-правовых норм. В работе подробно анализируется система российского налогового права, выделяются такие ее элементы, как общая часть, институт правового регулирования установления и введения налогов и сборов, налоговое обязательственное и налоговое процедурное право, налоговое деликтное право, международное налоговое право. В книге, наряду с проблемами отечественного налогового законодательства, судебной практики и научной доктрины, рассматриваются налогово-правовые концепции и теории, сложившиеся в зарубежных странах.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, работников налоговых и финансовых органов, органов налоговой полиции, судей, практикующих юристов, всех тех, кто интересуется проблемами теории и практики российского налогового права.

---

На основании всего изложенного можно прийти к выводу, что по критерию метода правового регулирования финансовое право выступает как неоднородное правовое образование, не обладающее по своим регулирующим свойствам необходимым единством.

Следующий момент, свидетельствующий о комплексном характере отрасли финансового права, – это чрезвычайная беднота его общих положений (общей части). Число нормативно-правовых положений, которые могли бы быть отнесены к общей части финансового права, крайне мало. Это, безусловно, связано и с тем, что в настоящее время в принципе отсутствует какой-либо единый нормативный акт, посвященный финансово-правовым вопросам в целом[203]. На этом фоне общие части отдельных правовых образований, традиционно включаемых в состав финансового права, активно развиваются. Особенно данные тенденции заметны в налоговом и бюджетном праве. Таким образом, в целом сложилась такая ситуация, что сейчас практически отсутствуют какие-либо институты общей части финансового права, нормативные предписания которых были бы непосредственно закреплены в действующем законодательстве.

Обратимся для примера к институту финансового контроля и, в частности, к таким его разновидностям, как бюджетный и налоговый. Положения гл. 14 НК РФ о налоговом контроле и гл. 26 БК РФ, посвященной бюджетному контролю (отметим, БК РФ использует термин «государственный и муниципальный финансовый контроль», но из содержания конкретных статей Кодекса (ст. 265–273 БК РФ) следует, что речь идет исключительно о бюджетном контроле), существенно, можно даже сказать, кардинально отличаются друг от друга. Налоговый контроль и бюджетный контроль различаются и по органам, их осуществляющим, и по критерию цели. Так, перечень органов, осуществляющих бюджетный контроль, достаточно обширен (ст. 265–270 БК РФ). Этот вид контроля включает парламентский бюджетный контроль, в том числе контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов, контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и т. д. Очевидно, что в рамках парламентского бюджетного контроля может оцениваться, например, целесообразность и эффективность определенных расходов, предлагаемых исполнительными органами власти в проекте соответствующего бюджета. Следовательно, цель бюджетного контроля – не только обеспечение законности, но и целесообразности действий подконтрольных субъектов[204]. Напротив, в силу ст. 30, 82 НК РФ органами налогового контроля, за небольшими исключениями, признаются лишь МНС РФ и его территориальные подразделения (налоговые органы) и таможенные органы. Налоговый контроль предполагает исключительно оценку законности действий налогоплательщиков (налоговых агентов, плательщиков сборов и некоторых иных лиц) и не более того. Тем самым, в нормах о налоговом и бюджетном контроле проявляются особенности методов правового регулирования соответственно налогового и бюджетного права. Различия налогового и бюджетного контроля не менее отчетливо заметны при анализе конкретных форм осуществления этих разновидностей контроля. Таким образом, значительные различия отдельных видов финансового контроля, вытекающие из положений действующего законодательства РФ, препятствуют построению единого правового[205] института финансового контроля (как элемента общей части финансового права). Учитывая изложенное, представляются вполне обоснованными замечания некоторых ученых, что финансовый контроль, по существу, является комплексным (добавим: межотраслевым) институтом[206]. Очевидно, что комплексный правовой институт не может быть включен в общую часть финансового права, если трактовать эту отрасль в качестве основной, а не комплексной. Общеизвестно, что положения общей части любой отрасли должны характеризоваться особым единством, нерасторжимостью и однородностью[207].

Итак, как бы мы ни оценивали этот факт, однако действующее законодательство РФ не закрепляет каких-либо правил, которые в одинаковой степени распространялись бы на все виды финансового контроля. Кроме того, представляется нецелесообразным разрабатывать и пытаться принять единый акт о финансовом контроле. В этом отношении является симптоматичным введение в действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[208]. Этот акт не распространяется на отдельные разновидности финансового контроля: налоговый, бюджетный, валютный, банковский, страховой контроль (п. 3 ст. 1 данного Закона). Однако можно предположить, что даже если поставить цель – разработать единый закон, закрепляющий общие положения для бюджетного, налогового и иных видов финансового контроля, то было бы реально создать правовой акт, построенный лишь по типу названного выше закона, т. е. разработать акт, по существу, об основах государственного (муниципального) контроля в некоторых областях, а не собственно акт о финансовом контроле. Впрочем, полагаем, что пока отсутствуют объективные предпосылки для работы над подобным нормативным правовым актом (даже самого общего (правоустанавливающего) характера).

Нередко тенденции трансформации финансового права в комплексную отрасль признаются сторонниками традиционного понимания предмета и системы российского финансового права. Например, Г. В. Петрова совершенно верно, на наш взгляд, характеризует сложившуюся в настоящий момент ситуацию. Она, в частности, пишет: «НК РФ построен по одному принципу, с одной системой приоритетов. БК РФ создан на основе других критериев. Валютное законодательство больше ориентировано на Устав Международного валютного фонда. Банковское законодательство, именно его публичная часть, где идет речь о банковском контроле, о системе финансовых институтов, вообще подчиняется неким международным стандартам… Что касается валютных отношений, которые также являются частью финансовой политики, то здесь совершенно иной концептуальный подход, заложенный в валютном законодательстве, по сравнению, например, с БК РФ. Иная система финансовых санкций, другие подходы к пониманию контроля, полномочий финансовых органов». Нельзя не согласиться с отмеченными Г. В. Петровой тенденциями, спорны лишь те выводы, которые она делает на основе анализа сложившейся ситуации. Г. В. Петрова полагает, что «такая разобщенность приводит к тому, что … финансовые отношения, выступающие как единая цепь, не имеют целостного концептуального характера». Она считает, что «все это дестабилизирует общую финансовую дисциплину… Для всех отраслей финансового законодательства есть общие подходы. Это понятия: финансовая политика, единый финансовый контроль, общие принципы единой бухгалтерской отчетности, финансовой дисциплины, финансовой ответственности»[209].

С указанными выводами Г. В. Петровой нельзя согласиться по ряду причин. Во-первых, перечисляемые данным автором отношения, по всей видимости, не являются «единой цепью» отношений (с формально-правовой точки зрения). Их экономическая связь сама по себе не дает оснований для подобных выводов. Доводы общего характера о единстве финансовой системы и финансовой политики не могут свидетельствовать о единстве системы правового опосредования соответствующих отношений. Так, определенное единство национальной экономической системы не приводит к возникновению отрасли «экономического права», которая единообразно регулировала бы разнородные отношения. Кроме того, подобная аргументация не дает ничего и для четкого определения предмета финансового права. С функционированием финансовой системы связано возникновение огромного количества отношений и далеко не все из названных отношений являются финансово-правовыми[210]. Таким образом, отмеченные Г. В. Петровой тенденции характеризуют объективные процессы: усиление юридической специализации подразделений финансового права, которая, в свою очередь, приводит к формированию отраслевой самостоятельности, в частности, налогового и бюджетного права.

Во-вторых, спорны предложения Г. В. Петровой об институтах, которые могли бы составить общую часть финансового права. Финансовый контроль, правила бухгалтерской отчетности, финансовой дисциплины, финансовой ответственности, по нашему мнению, не могут образовать общую часть этой отрасли. Прежде всего, эти институты не обладают необходимой фундаментальностью, они имеют в большей степени обеспечительный характер. Действительно, весьма странным выглядело бы помещение правил о бухгалтерском учете, являющихся юридико-техническими, в общую часть финансового права. Не меньшее значение они имеют для предпринимательского (коммерческого) права, и особенно – акционерного права (тем более что исторически бухгалтерский учет развивался как институт, обеспечивающий потребности коммерческой деятельности[211]). Следует также принять во внимание существование специальных положений о налоговом учете (гл. 25 НК РФ), казначейском и бюджетном учете (ст. 240, 254, 256, 262–263 БК РФ). Понятия же «финансовая дисциплина», «финансовая ответственность» на сегодняшний день нельзя признать сложившимися юридическими категориями. В действующем законодательстве они практически не используются. Более того, например, сопоставление гл. 28 БК РФ (посвященной ответственности за нарушения бюджетного законодательства) и гл. 15–16, 18 НК РФ (посвященных ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах) опять же указывает на отсутствие каких-либо общих положений, характерных в одинаковой степени для этих видов ответственности. Проведенное выше сопоставление принципиальных положений гл. 14 НК РФ и гл. 26 БК РФ соответственно о налоговом и бюджетном контроле также, как уже отмечалось, говорит о нецелесообразности их объединения в единый правовой институт.