Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

• Название: Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции
• Автор: Анна Соловьева
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-366-7

В книге сделана первая попытка объединить несколько работ, хотя написанных и опубликованных в разное время (1973–2004 гг.), но посвященных общей теме, а также показать, как складывались в России традиции административных юстиций, как развивалась теория законодательства и практика его применения в различных исторических условиях.

Авторы стремились подчеркнуть, что проблема разрешения судами поблично-правовых споров с годами не утратила своей актуальности, а наоборот, развитие данного правового института лишь обогатилось новой российской теорией и практическим опытом.

В работе изучен и использован зарубежный опыт. В процессе анализа современного состояния материально-правовой природы административного судопроизводства сформулированы его принципы, исследованы процессуальные особенности рассмотрения судами публично-правовых споров в сфере государственной власти и управления, обосновывается необходимость создания в России административных судов. Заслуживают внимания предложения авторов по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Книга предназначена для научно-педагогических и практических работников, аспирантов, студентов юридических вузов, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами административной юстиции.

---

Из-за отсутствия самостоятельной процессуальной формы административного судопроизводства законодательство и практика шли по пути рассмотрения административно-правовых споров в порядке гражданского судопроизводства. Отражением этого и стало принятие в 1961 г. Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а в 1964 г. – Гражданского процессуального кодекса РСФСР, где впервые производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, было выделено в самостоятельную категорию дел.

Одновременно наметилась тенденция к расширению круга дел административно-правового характера, подведомственных суду.

К 1970 г. их количество достигло 30 видов. В связи с чем в научной литературе по административному праву в данный период, непосредственно предшествовавший составлению проекта Конституции СССР, началась дискуссия о характере права на обжалование незаконных действий и решений органов управления. Наметились два основных подхода: эволюционный и радикальный.

Сторонники первого подхода выступали за постепенное расширение перечня действий и решений органов управления, подлежащих обжалованию в суд, причем такое расширение подведомственности судов должно было основываться на ряде специально выработанных критериев[152]. Представители «радикальной» теории в своих работах делали вывод о необходимости введения принципа всеобщности судебного контроля за законностью любых правовых актов любых органов государственного управления[153].

Принцип всеобщего обжалования, или общая клаузула, полностью соответствует требованиям правового государства, и потому должен быть обязательно закреплен в законодательстве. Безусловно, он не носит абсолютный характер, однако исключения из данного принципа могут быть установлены только законом при условии, что они «необходимы в демократическом обществе для обеспечения национальной безопасности, территориальной целостности, охраны правопорядка и предупреждения преступлений, а также для охраны здоровья, нравственности и обеспечения прав других лиц»[154].

Нельзя не отметить, что Конституция СССР 1977 г. (ст. 58)[155], а затем и Конституция РСФСР 1978 г. (ст. 62), впервые в российском законодательстве закрепившие право на обжалование в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий и ущемляющих права граждан, не устанавливали никаких прямых ограничений на обжалование в суд любых действий любых должностных лиц, что создавало предпосылки для действия принципа всеобщего обжалования. Однако данная норма Основного закона целое десятилетие оставалась мертвой: отсутствовал закон, который установил бы механизм ее реализации. Кроме того, из-за достаточно узкого содержания данной нормы за пределами судебного контроля остались действия коллегиальных государственных органов, а сам принцип судебного контроля не был включен даже в раздел Конституции СССР об организации суда в СССР, что ставит под сомнение его значение.

В развитие положений ч. 2 ст. 58 Конституции СССР закон был принят только 30 июня 1987 г.[156] В своем содержании он отразил недостатки конституционной нормы, а также отказ от введения общей клаузы: обжалованию подлежали не любые действия должностных лиц, а только те, в отношении которых законодательством не было предусмотрено иного порядка обжалования (в том числе, ведомственного). Причем законодательство понималось в широком смысле и могло включать в себя как законы, так и подзаконные, и ведомственные акты, что противоречило принципу верховенства закона и способствовало изъятию из подведомственности суда целого ряда споров административно-правового, трудового, финансового, пенсионного характера.

Частично недостатки предыдущего закона были устранены Законом СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»[157]. Законом была предусмотрена возможность обжаловать действия коллегиальных органов государственного управления. Гражданин мог обратиться в суд не только в том случае, если орган власти или должностное действовали с превышением полномочий, которые чаще всего были гражданину неизвестны, а в любом случае, если он считал, что такие действия неправомерны и ущемляют его права. Вместе с тем из круга обжалуемых актов по-прежнему были изъяты акты, для которых был предусмотрен иной порядок обжалования, нормативные акты, а также незаконные бездействия органов государственного управления и их должностных лиц. Явным недостатком данного Закона, по сравнению с Законом 1987 г., можно считать обязанность гражданина перед обращением в суд исчерпать все пути административного обжалования в административном порядке подчиненности.

Дальнейшее развитие законодательства продолжалось в направлении укрепления конституционных основ права граждан на обращение в суд за защитой прав и свобод, нарушенных органами государственной власти и управления. Статья 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.[158] впервые установила общий принцип обращения граждан в суд в случае ущемления их прав любыми правовыми решениями и деяниями любых должностных лиц, государственных органов и общественных организаций. Данное положение было конкретизировано в новом (ныне действующем) Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который подтвердил принцип всеобщего обжалования любых незаконных не только действий, но и бездействия, и решений индивидуального и нормативного характера государственных органов и должностных лиц.

Важнейшей вехой в истории российской административной юстиции следует считать принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., именно она не только подтвердила общее право на обжалование в суд незаконных действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц публичного управления (ст. 46), но и закрепила конституционные основы административного судопроизводства (ст. 118). Третий раз в своей истории Российское государство приблизилось к организации административной юстиции, но уже на новом конституционном уровне.

Конституция Российской Федерации выделила административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида правосудия. Перед учеными-административистами и государствоведами в настоящее время стоит задача создания теоретических и концептуальных основ административного судопроизводства, совершенствования действующего и разработки нового законодательства о процессуальном порядке разрешения публично-правовых споров[159]. Конституция Российской Федерации создала предпосылки для формирования самостоятельной ветви российского процессуального права – административного судопроизводства, – которая должна учесть особенности публично-правовых споров: их материально-правовую природу, субъектный состав, цель, последствия их разрешения.

Реализация конституционных положений возможна посредством разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, так как количество процессуальных особенностей рассмотрения управленческих споров не просто возросло, но требует подробной регламентации.

Конституция Российской Федерации поставила также вопрос о формировании в России системы органов административной юстиции[160]. Образование в Российской Федерации отдельной системы административных судов – дело будущего, необходимы глубокие исследования и разработки теоретического и практического характера в этой сфере, для проведения данной реформы необходим и соответствующий уровень правосознания и правовой культуры населения для правильного восприятия столь существенных изменений в судебной системе.

В связи с этим в литературе говорится о совершенствовании существующего механизма рассмотрения управленческих споров и о его поэтапном реформировании. Еще в начале 1970-х гг. впервые прозвучало мнение о создании в судах общей юрисдикции специальных коллегий по рассмотрению управленческих споров[161], к сожалению, в тот период оно не было поддержано. Через двадцать лет ученые-юристы вновь вернулись в этой проблеме[162], предложив усилить уже существующую специализацию «гражданских» судей общей юрисдикции и выделить в федеральных районных судах судей по административным спорам, в Верховном Суде Российской Федерации и судах субъектов федерации создать коллегии по управленческим спорам (по административным делам) наряду с действующими коллегиями по уголовным и гражданским делам[163].

В зависимости от эффективности работы коллегий и судей по административным делам можно будет составлять проекты более существенных преобразований судебной системы, создавать специальные административные суды путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. (ст. 26)[164] и принятия федерального закона об административных судах Российской Федерации.