Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

• Название: Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции
• Автор: Анна Соловьева
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-366-7

В книге сделана первая попытка объединить несколько работ, хотя написанных и опубликованных в разное время (1973–2004 гг.), но посвященных общей теме, а также показать, как складывались в России традиции административных юстиций, как развивалась теория законодательства и практика его применения в различных исторических условиях.

Авторы стремились подчеркнуть, что проблема разрешения судами поблично-правовых споров с годами не утратила своей актуальности, а наоборот, развитие данного правового института лишь обогатилось новой российской теорией и практическим опытом.

В работе изучен и использован зарубежный опыт. В процессе анализа современного состояния материально-правовой природы административного судопроизводства сформулированы его принципы, исследованы процессуальные особенности рассмотрения судами публично-правовых споров в сфере государственной власти и управления, обосновывается необходимость создания в России административных судов. Заслуживают внимания предложения авторов по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Книга предназначена для научно-педагогических и практических работников, аспирантов, студентов юридических вузов, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами административной юстиции.

---

Полемика об организации административной юстиции неизбежно привела и к поляризации мнений ученых-административистов по вопросу о процессуальной форме разрешения споров публично-правового характера и о пределах полномочий органов, разрешающих эти споры. Сторонники принципа единства юстиции выступали за применение основных начал и принципов гражданского процесса при рассмотрении административно-правовых споров (гласности, состязательности, равноправия сторон), а также признавали необходимым ограничить пределы административно-правового спора исключительно вопросами права.

Состязательность и нарушение фактического интереса стали краеугольным камнем в споре ученых. Последователи немецкой школы однозначно выступали за следственное начало в административном судопроизводстве. Состязательное судопроизводство по административным делам, по их мнению, противоречило бы объективному назначению административной юстиции по поддержанию объективного правопорядка ex officio[110]. По этой же причине для устранения административной неправды в сфере дискреционной власти сторонники идей Р. Гнейста отстаивали точку зрения о широком контроле административного суда за действиями администрации.

Средством возбуждения административно-правового спора перед органом административной юстиции – судом общей юрисдикции или административным судам – русские государствоведы единодушно признавали административный иск. Жалобу они расценивали как средство защиты нарушенного права и непредусмотренного законом интереса в порядке подчиненности перед вышестоящим начальством.

Более совершенная научная мысль российских правоведов намного обогнала консервативную практику разрешения административных правовых споров в Российской империи. До 1916–1917 гг. наше государство не знало института административной юстиции ни в качестве специальных административных судов, ни в качестве отправления правосудия по публично-правовым спорам судами общей юрисдикции. Российской правовой системе не были известны и специальные процессуальные формы административного судопроизводства. А. Невский считал отечественное законодательство об административной юстиции самым отсталым в ряду европейских законодательств[111]. Тем не менее, нельзя полностью отрицать значение существовавших во второй половине XIX в. – первом десятилетии XX в. институтов, предназначенных для рассмотрения и разрешения спорных административно-судных дел. В целом их можно охарактеризовать так:

– разрешение публично-правовых споров осуществлялось в форме обжалования по начальству неправомерных действий и актов администрации;

– единственной формой возбуждения спора для гражданина или общественного установления являлась жалоба; прокурор мог принести протест на незаконный акт органа государственного управления;

– подача жалоб по начальству обусловливала множественность и узкую специализацию органов, их рассматривающих; административно-судебные места общей компетенции (кроме Сената) еще не существовали;

– должностные лица (губернаторы, генерал-губернаторы, исправники, становые приставы, министры, главноуправляющие) рассматривали жалобы единолично, по принципу «судья в собственном деле»;

– некоторые коллегиальные органы имели свои процессуальные правила по разрешению жалоб.

Административно-спорные дела на местном уровне рассматривались различными органами. Некоторые коллегиальные органы губернской и уездной администрации можно считать слабыми, но все-таки подобиями административно-судебных учреждений. Среди них – губернские правления, которые, согласно Учреждению о губерниях, являлись высшими губернскими местами и осуществляли в пределах губернии надзор за исполнением законов и прекращение незаконных действий, в том числе путем разрешения жалоб граждан и обществ[112]. Губернские правления обладали широкой административно-судебной компетенцией. Они рассматривали дела по протестам губернского прокурора и его товарищей, по жалобам стряпчих, по жалобам на решения городских дум, на действия уездной, городской и тюремной полиции. Кроме того, им были подведомственны и споры о компетенции между уездными и городскими присутственными местами. В состав правления входили: председатель (губернатор) и губернские профессиональные чиновники. Решения губернского правления могли быть обжалованы в I Департамент Сената в течение 6 месяцев с момента исполнения решения или в течение 3 месяцев с момента его объявления, если исполнение еще не было начато.

Для контроля за законностью деятельности органов общественного самоуправления были сформированы губернские по земским и городским делам присутствия в соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и Городовым положением 1892 г. Названные присутствия обладали полномочиями по рассмотрению жалоб на постановления и распоряжения уездных и губернских земских собраний, городских дум, уездных, городских и губернских управ. Им было вверено право самостоятельно отменять данные постановления и распоряжения, противоречащие закону или вынесенные с нарушением компетенции, пределов власти или порядка действия земских учреждений. В случае несоответствия решений общественного управления государственным пользам и нуждам, то есть по причине их нецелесообразности, губернатор (по должности председатель губернского присутствия) мог представить их на рассмотрение присутствия, которое могло либо привести его в исполнение, либо представить его на рассмотрение в Государственную Думу[113].

Для разрешения жалоб на органы крестьянского управления действовали уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. В составе данных учреждений служебно-профессиональный элемент сочетался с выборным: на 5–6 чиновников приходилось 1–2 выборных лица. В функции присутствия входило рассмотрение жалоб на неправильные выборы на общественные должности крестьянского управления (сельских старост, волостных старшин), а также жалоб крестьянских обществ, отдельных крестьян, посторонних ведомств и лиц на должностных лиц и органы крестьянского самоуправления. Процессуальный порядок рассмотрения дел был максимально приближен к обыкновенному состязательному процессу гражданских судов. Решения уездного присутствия могли быть обжалованы в губернское присутствие, а затем во II Департамент Сената.

Наиболее совершенной формой учреждений по разрешению публично-правовых споров считались уездные и губернские по воинской повинности присутствия, образованные в соответствии с Уставом о воинской повинности от 1 января 1874 г. В коллегиальном составе этих присутствий профессиональный элемент практически уравнивался с элементом выборным. Во главе учреждения стояло беспристрастное, независимое от администрации лицо – уездный или губернский предводитель дворянства. Порядок ведения дел был достаточно точно и целесообразно урегулирован. В связи с частой неграмотностью жалобщиков подача жалобы была значительно упрощена: ее можно было подать или в письменной, или в словесной форме[114]. В компетенцию присутствий было включено рассмотрение дел: по жалобам на неправильности в призывных списках, на неточное определение возраста по внешнему виду человека, на неправильное определение годности к службе и неправильное назначение льгот. Решения по двум последним вопросам могли быть обжалованы в Сенат в течение 2 месяцев со дня объявления решения губернским присутствием.

Наряду с описанными присутственными местами, отдельные виды административных споров разрешались другими специальными государственными установлениями: присутствиями по фабричным и горнозаводским делам, по квартирному, промысловому налогам и др.

Центральным органом по разрешению административно-правовых споров в Российской империи являлся Правительствующий Сенат в лице его I Департамента. Учрежденный 22 февраля 1711 г. Петром Великим в качестве верховного органа управления и суда, Правительствующий Сенат в течение XIX в. претерпел ряд изменений в своем правовом положении. В результате учреждения министерств в 1802 г. и постепенного расширения их полномочий Сенат в первой половине XIX столетия фактически утратил свои функции центрального органа управления, сохранив за собой полномочия «хранителя законов» по «высшему надзору порядке управления и исполнения»[115].

Крестьянская реформа 1861 г., судебные реформы 1864 г., введение земского и городского самоуправления 1890–1892 гг., вступление в действие Акцизных уставов и Устава о всеобщей воинской повинности способствовали закреплению права на обжалование решений органов управления в Сенат. Это неизбежно привело к расширению компетенции Сената в сфере контроля за законностью действий администрации и росту количества жалоб, обращенных в его I и II Департаменты. Для упорядочения потока жалоб по административно-спорным делам в 1885 г. были приняты специальные Правила написания и подачи прошений и жалоб, приносимых I и II Департаментам Правительствующего Сената[116].