Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

• Название: Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции
• Автор: Анна Соловьева
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-366-7

В книге сделана первая попытка объединить несколько работ, хотя написанных и опубликованных в разное время (1973–2004 гг.), но посвященных общей теме, а также показать, как складывались в России традиции административных юстиций, как развивалась теория законодательства и практика его применения в различных исторических условиях.

Авторы стремились подчеркнуть, что проблема разрешения судами поблично-правовых споров с годами не утратила своей актуальности, а наоборот, развитие данного правового института лишь обогатилось новой российской теорией и практическим опытом.

В работе изучен и использован зарубежный опыт. В процессе анализа современного состояния материально-правовой природы административного судопроизводства сформулированы его принципы, исследованы процессуальные особенности рассмотрения судами публично-правовых споров в сфере государственной власти и управления, обосновывается необходимость создания в России административных судов. Заслуживают внимания предложения авторов по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Книга предназначена для научно-педагогических и практических работников, аспирантов, студентов юридических вузов, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами административной юстиции.

---

Крестьянская реформа 1861 г., судебные реформы 1864 г., введение земского и городского самоуправления 1890–1892 гг., вступление в действие Акцизных уставов и Устава о всеобщей воинской повинности способствовали закреплению права на обжалование решений органов управления в Сенат. Это неизбежно привело к расширению компетенции Сената в сфере контроля за законностью действий администрации и росту количества жалоб, обращенных в его I и II Департаменты. Для упорядочения потока жалоб по административно-спорным делам в 1885 г. были приняты специальные Правила написания и подачи прошений и жалоб, приносимых I и II Департаментам Правительствующего Сената[116].

Последнюю четверть XIX в. можно назвать периодом становления и расцвета административно-судебных функций Сената, что связано с деятельностью В. А. Арциловича, возглавлявшего I Департамент Сената в 1881–1893 гг., А. А. Сабурова, А. Д. Шумахера.

В 1860 г. в Комитет министров были представлены всеподданнейшие доклады Главноуправляющего по II отделению М. А. Корфа и министра юстиции Д. Н. Замятнина о реформе Сената в целях полного восстановления его законоохранительных функций и создания твердого порядка защиты Сенатом прав отдельных лиц, учреждений и общественных организаций, нарушенных администрацией[117]. Однако за докладами не последовало действий, направленных на их практическую реализацию.

В научной литературе того времени имела место жесткая критика действующего в то время законодательства о Сенате[118]. Отмечались сильная зависимость Сената от Генерального прокурора – министра юстиции и обер-прокуроров[119]; обязательное участие министров и главноуправляющих по делам их ведомств с правом решающего голоса, равного голосу сенатора; отсутствие состязательности сторон, гласности и публичности процесса, усложненный письменный характер производства по делу; право сенаторов, не лишаясь своего звания, занимать иные государственные должности[120], отсутствие у сенаторов высшего образования; наличие правила о единогласном решении всех сенаторов департамента, даже если они отсутствовали, вышли из службы или умерли, что не только затягивало решение дела, но могло и вовсе исключить возможность собрать необходимое большинство голосов.

С 1904 по 1917 г. начинается период активного реформирования Правительствующего Сената как органа административной юстиции Российской империи[121]. По Именному Высочайшему Указу от 12 декабря 1904 г. Правительствующий Сенат должен был принять действительные меры к охранению полной силы закона и обеспечить потерпевшим от незакономерных действий администрации лицам способов достижения правосудия[122]. Для этой цели было создано Особое совещание под председательством А. А. Сабурова, которому было поручено выработать основные начала нового закона о Сенате[123]. В 1906 г. труды совещания были переданы в Министерство юстиции. В 1914 г. в IV Государственную Думу был представлен законопроект об изменении порядка производства и решения дел в департаментах Сената, об образовании Административного департамента Сената наряду с Кассационными департаментами по гражданским и уголовным делам[124].

26 декабря 1916 г. был принят Закон «О некоторых изменениях в устройстве и в порядке производства дел Департаментов Правительствующего Сената»[125]. Реформа не затронула структуру административных департаментов Сената: по-прежнему сохранились I, II и III Департаменты. На I Департамент было возложено разрешение публично-правовых споров:

– по применению правил о выборах в Государственный Совет и Государственную Думу, органы местного самоуправления;

– по пререканиям о власти разных органов управления;

– по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений, учреждений городского общественного самоуправления;

– по жалобам частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения всех органов управления, подчиненных Сенату[126], в том числе губернаторов, генерал-губернаторов, органов губернского и уездного управления, а также министров и главноуправляющих;

– о взимании налогов, пошлин и сборов; о казенном имуществе. В компетенцию I Департамента Сената входили функции, не имеющие прямого отношения к административной юстиции: обнародование законов и других нормативных актов высших органов управления, рассмотрение дел о должностных преступлениях, решение некоторых вопросов оперативного управления государством. Сохранение данных функций, за исключением последней, в принципе не противоречит сущности органа административной юстиции.

II Департамент разрешал жалобы на постановления губернских присутствий по крестьянским делам, земельные споры и споры о сельском состоянии. III Департамент (герольдии) сохранил за собой компетенцию по решению дел о дворянстве и родословных книгах.

Реформа декабря 1916 г. коснулась и процессуального порядка разрешения дел в административных департаментах Сената:

– введено требование о высшем образовании для сенаторов;

– предусмотрено обязательное участие в деле лиц, подавших жалобу и их поверенных;

– установлено устное ведение процесса, введены некоторые элементы состязательности сторон при даче объяснений по делу, представлении доказательств;

– введена должность первоприсутствующего в заседании, который для охраны порядка в заседании пользуется теми же правами, что и председатель судебных мест;

– обер-прокурор только представляет по делу свое заключение, он лишен опекунских функций и не имеет права голоса при постановлении решения, министры и главноуправляющие также утратили это право;

– если при постановке решения наблюдаются разногласия между самими сенаторами или со стороны обер-прокурора, решение спора переносится на рассмотрение Общего собрания Сената, которое является окончательным и не может, как раньше, быть пересмотрено по решению императора;

– исчерпывающий перечень случаев отмены определений департаментов и Общего собрания дан в ст. 216 Учреждения Правительствующего Сената.

В результате данной реформы I Департамент Сената превратился в Высший административный суд Российской империи. И. Т. Тарасов назвал его «куполом без здания и фундамента»[127]. Опыт создания специального департамента по административно-правовым спорам в составе Сената наряду с Кассационными департаментами по гражданским и уголовным делам можно считать реализацией принципа единой юстиции. Это можно использовать в современной ситуации применительно к российским государственно-правовым традициям.

Перестройка высшего административно-судебного места Российской империи вызвала необходимость переустройства местных присутствий по публично-правовым спорам. В 1908 г. статс-секретарь П. А. Столыпин в проекте преобразования учреждений губернского управления предложил выделить в них особые судебно-административные коллегии под председательством губернатора, в которые включить представителей общественности и профессиональных чиновников. П. А. Столыпин разработал понятие административного иска и процессуальные правила его рассмотрения. В марте 1909 г. проект был отклонен Советом по делам местного хозяйства[128].

Реформа местных органов административной юстиции в России нашла свое завершение в Положении о судах по административным делам от 30 мая 1917 г.[129] Оно утвердило трехзвенную систему административной юстиции в России: первым звеном стали административные судьи в уездах, второе звено образовали особые административные отделения окружных судов, высшая инстанция была представлена I Департаментом Правительствующего Сената. Административные судьи приравнивались по статусу к судьям по гражданским и уголовным делам, процессуальная форма слушания административно-спорных дел соответствовала демократическим основам осуществления правосудия.

Однако практического воплощения нового правового института так и не произошло. Вначале по экономическим причинам было отложено образование на местах административных отделений окружных судов, а выполнение их функций возложили на гражданские отделения[130], затем в связи с событиями октября 1917 г. реформа остановилась. Вместе с тем, следует отметить, что модель административной юстиции, созданная Временным правительством, «превосходила многие системы административного правосудия того времени в зарубежных странах»[131]. В этот период в России впервые была законодательно создана полновесная система административной юстиции, опыт которой как в процессуальном, так и в организационном аспектах может быть использован и в наши дни.

Традиционно в истории развития данного института после 1917 г. выделяют четыре этапа[132]: первый этап (1918–1924) характеризуется формированием квазисудебных органов общей и специальной компетенции для разрешения жалоб граждан; на втором этапе (1924–1937) защита публичных прав граждан осуществлялась в административном порядке; на третьем этапе (1937–1961) происходит постепенное наделение судов общей юрисдикции полномочиями контроля за действиями администрации; с 1961 по 1993 г. отмечается период расширения компетенции судов общей юрисдикции по разрешению административно-правовых споров.