Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

• Название: Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции
• Автор: Анна Соловьева
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-366-7

В книге сделана первая попытка объединить несколько работ, хотя написанных и опубликованных в разное время (1973–2004 гг.), но посвященных общей теме, а также показать, как складывались в России традиции административных юстиций, как развивалась теория законодательства и практика его применения в различных исторических условиях.

Авторы стремились подчеркнуть, что проблема разрешения судами поблично-правовых споров с годами не утратила своей актуальности, а наоборот, развитие данного правового института лишь обогатилось новой российской теорией и практическим опытом.

В работе изучен и использован зарубежный опыт. В процессе анализа современного состояния материально-правовой природы административного судопроизводства сформулированы его принципы, исследованы процессуальные особенности рассмотрения судами публично-правовых споров в сфере государственной власти и управления, обосновывается необходимость создания в России административных судов. Заслуживают внимания предложения авторов по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Книга предназначена для научно-педагогических и практических работников, аспирантов, студентов юридических вузов, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами административной юстиции.

---

Действительно, и гражданско-правовой, и публично-правовой спор являются прежде всего спором о праве[186]. Однако процессуалисты не учитывают, что разделение судопроизводства на виды произведено Конституцией Российской Федерации (ст. 118) по иному критерию: материально-правовой природе спора о праве, подлежащего разрешению судом, которая «влияет на средства, способы защиты и особенности судебной процедуры в каждом из видов судопроизводства»[187]. Выделение самостоятельного вида судопроизводства основано на качественном своеобразии, порождаемом предметом дела, особенностями правоотношения, разрешаемого судом[188].

Объединение в исковом производстве дел публично-правового и частно-правового характера не только не соответствует Конституции Российской Федерации, но может привести к тому, что к разрешению и рассмотрению публично-правовых споров, затрагивающих интересы государства и общества в целом, будут применяться принципы и правила частно-правового характера, ориентированные на охрану гражданских прав и законных интересов отдельных лиц.

Иск и исковое производство – цивилистические институты, их исторические корни восходят к римскому праву[189]. В порядке искового производства рассматриваются споры именно частно-правового (гражданско-правового) характера[190]. Равенство сторон в частном правоотношении, отсутствие отношений властного характера, возможность принудительного осуществления гражданских прав только по решению суда, свобода действовать по своему усмотрению и в своем интересе составляют основу принципа диспозитивности, который действует как в гражданском праве, так и в гражданском процессе. Характер частного права определяет направленность гражданско-процессуальных средств его защиты: на первом месте всегда стоит защита субъективного гражданского права конкретного лица.

Публично-правовые отношения являются выражением публичного, общественного интереса. Властные полномочия органа государственной власти, местного самоуправления, их должностного лица свидетельствуют о неравенстве сторон в правоотношении и о возможности принудительного осуществления публичных прав в досудебном порядке[191]. Обязанность субъекта публичного управления использовать свои властные полномочия только для достижения целей, поставленных законом, и только в рамках закона отражает принцип императивности – основной принцип отраслей публичного права. В связи с чем правовые средства защиты публичного правоотношения являются в первую очередь средствами надзора и контроля за законностью деятельности органов государственной власти.

Таким образом, в науке гражданского процессуального права и в новом ГПК РФ нормы Конституции Российской Федерации не получили своего теоретического развития, хотя сам характер и материально-правовая природа публично-правовых отношений требуют отдельного вида судопроизводства[192].

В науке государственного и административного права также пока нет должной теоретической базы административного судопроизводства. После принятия Конституции Российской Федерации в работах некоторых государствоведов и административистов стали появляться предложения по реализации ее положений об административном судопроизводстве[193], однако среди ученых нет четкого, единого подхода к характеристике данного правового института.

Существуют мнения, отождествляющие административное судопроизводство с производством по делам об административных правонарушениях. Так, М. В. Баглай считает, что в ст. 118 Конституции Российской Федерации закреплено четыре вида судопроизводства, «каждому из которых соответствует свой комплекс установленных процессуальных правил». Для административного судопроизводства эти правила содержатся, с его точки зрения, в Кодексе РФ об административных правонарушениях[194]. А. Ю. Якимов также считает, что административное судопроизводство – это рассмотрение судами дел об административных правонарушениях[195]. По мнению Н. Г. Салищевой и Н. Ю. Хаманевой, «административное судопроизводство должно касаться не только дел об административных правонарушениях, но и дел, относящихся к осуществлению контрольных функций суда в отношении органов исполнительной власти»[196].

Включение в административное судопроизводство производства по делам об административных правонарушениях является необоснованным. Содержанием административного судопроизводства является судебно-процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров о законности правовых актов или действий органов публичного управления, а не привлечение граждан и организаций к административной ответственности[197].

Сложность в соотношении административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях объясняется особым положением судьи в процессе привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. На судью возложено выполнение двойной задачи.

Судья является субъектом административно-юрисдикционной деятельности, урегулированной нормами административно-процессуального права. И в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях[198] перечень составов, подведомственных судьям, значительно расширен (ст. 23.1 КоАП РФ).

Однако суд также осуществляет контроль деятельности субъектов административной юрисдикции. Задача суда при этом заключается в рассмотрении и разрешении публично-правовых споров о законности и обоснованности правовых актов и действий органов и должностных лиц, уполномоченных налагать административные наказания (глава 30 КоАП РФ). В данном случае суд является субъектом административного судопроизводства[199].

Необходимость разграничения понятий административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях подчеркивается и в научной литературе. Ю. Н. Старилов считает, что не следует идентифицировать административную юстицию с производством по делам об административных правонарушениях[200].

Среди ученых-административистов нет единства мнений в вопросе о соотношении административного судопроизводства и административного процесса. Н. Г. Салищева, Н. Ю. Хаманева и М. С. Студеникина указывают на необходимость развития административного судопроизводства, рассматривают его как часть административно-процессуального права, в связи с чем предлагают сформулировать правила судебного рассмотрения публично-правовых споров в специальной главе будущего Административно-процессуального кодекса РФ[201].

К. С. Бельский также ставит знак равенства между административным процессом и административным судопроизводством. По его мнению, «нормы права административной юстиции» и количественно, с точки зрения их объема, и качественно, с точки зрения важности и политической значимости регулируемых отношений, «образуют, особенно в перспективе с принятием в соответствии с п. 1 ст. 118 Конституции Российской Федерации Административно-процессуального кодекса РФ или, по-другому, Кодекса административного судопроизводства РФ, такую подсистему административного права, которая может быть названа подотраслью»[202].

Ю. А. Тихомиров считает, что в Основах административно-процессуального законодательства «можно урегулировать… общие принципы административного процесса, вопросы процедуры, требующие единообразного применения (именно в этой части возможно издание Кодекса административного судопроизводства взамен действия… КоАП)»[203].

Ю. М. Козлов рассматривает административное судопроизводство как «административно-процессуальную деятельность юрисдикционного характера, осуществляемую в судебном порядке»[204].

Однако административное судопроизводство – это самостоятельный институт публичного права, независимый от административного процесса[205]. Между ними можно провести ряд существенных отличий.

Во-первых, по их характеру. Через административно-процессуальные отношения, как правило, происходит правомерная реализация норм административного права, поэтому административно-процессуальные правоотношения не всегда связаны с наличием спора о праве. В административном судопроизводстве возникает правоотношение иного характера. Его можно назвать судебно-надзорным, оно может возникнуть только при наличии спора о праве.

Во-вторых, по субъектному составу. Субъектами административно-процессуальных отношений могут быть либо органы исполнительной власти и их должностные лица, либо органы исполнительной власти и граждане, организации и органы местного самоуправления. В административном судопроизводстве участники публичного правоотношения обращаются к независимому от них органу – суду – за разрешением спора о праве.

В-третьих, административное судопроизводство – это прежде всего осуществление правосудия, проявление особого вида государственной власти, поэтому на него в полном объеме распространяются общие начала осуществления правосудия в Российской Федерации. Административно-процессуальные отношения, в свою очередь, служат для реализации полномочий исполнительной власти.