Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

• Название: Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции
• Автор: Анна Соловьева
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-366-7

В книге сделана первая попытка объединить несколько работ, хотя написанных и опубликованных в разное время (1973–2004 гг.), но посвященных общей теме, а также показать, как складывались в России традиции административных юстиций, как развивалась теория законодательства и практика его применения в различных исторических условиях.

Авторы стремились подчеркнуть, что проблема разрешения судами поблично-правовых споров с годами не утратила своей актуальности, а наоборот, развитие данного правового института лишь обогатилось новой российской теорией и практическим опытом.

В работе изучен и использован зарубежный опыт. В процессе анализа современного состояния материально-правовой природы административного судопроизводства сформулированы его принципы, исследованы процессуальные особенности рассмотрения судами публично-правовых споров в сфере государственной власти и управления, обосновывается необходимость создания в России административных судов. Заслуживают внимания предложения авторов по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Книга предназначена для научно-педагогических и практических работников, аспирантов, студентов юридических вузов, а также для широкого круга читателей, интересующихся проблемами административной юстиции.

---

Во-вторых, по субъектному составу. Субъектами административно-процессуальных отношений могут быть либо органы исполнительной власти и их должностные лица, либо органы исполнительной власти и граждане, организации и органы местного самоуправления. В административном судопроизводстве участники публичного правоотношения обращаются к независимому от них органу – суду – за разрешением спора о праве.

В-третьих, административное судопроизводство – это прежде всего осуществление правосудия, проявление особого вида государственной власти, поэтому на него в полном объеме распространяются общие начала осуществления правосудия в Российской Федерации. Административно-процессуальные отношения, в свою очередь, служат для реализации полномочий исполнительной власти.

В теории административного права в связи с содержанием и сущностью публично-правовых споров и административного судопроизводства не решен еще ряд вопросов. В частности, не раскрыты концептуальные понятия данного вида судопроизводства. На практике как равнозначные употребляются термины «административное дело», «дело об административном правонарушении», «административный материал», хотя это различные правовые категории. Термин «дело об административном правонарушении» относится к административно-юрисдикционной деятельности по привлечению граждан и юридических лиц к административной ответственности. Термин «административное дело» введен Конституцией Российской Федерации (ст. 126) для обозначения спора о законности правовых актов и действий (бездействия) органов государственного управления, подлежащего судебному рассмотрению.

Попытка разграничить рассматриваемые понятия сделана в Федеральном конституционном законе «О военных судах Российской Федерации» (ст. 7)[206], где впервые на уровне конституционного законодательства выделены: дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, и административные дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Аналогичный подход нашел свое отражение и в проекте Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

Между тем, следует отметить условность понятия «административное дело», так как оно не отражает всего многообразия спорных публично-правовых отношений. При конструировании законодательной базы административного судопроизводства было бы целесообразно ввести более точный термин «публично-правовой спор», в связи с чем потребуется внести соответствующие изменения и в Конституцию Российской Федерации.

Термин «административное судопроизводство» также является условным. Его использование в некоторой степени оправдывается тем, что данное понятие выработано и традиционно применяется зарубежным законодательством и правоприменительной практикой. Представляется возможным дальнейшее его использование и в России.

В точном теоретическом обосновании и конституционном урегулировании нуждается вопрос о том, кто уполномочен принимать законы об административном судопроизводстве. Контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; судоустройство, гражданско-, уголовно– и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. «а», «в», «о» ст. 71 Конституции РФ). Административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако административное судопроизводство не является частью административного процесса, в противном случае это привело бы к самостоятельному регулированию в каждом субъекте Федерации судебного порядка рассмотрения публично-правовых споров. По своему смыслу и значению административное судопроизводство должно быть единым для всей Российской Федерации и должно являться предметом ее исключительного ведения.

Развитие теоретических основ административного судопроизводства поможет преодолеть еще одну проблему современного российского законодательства – двойственность административной юстиции[207]. Рассматривать публично-правовые споры в России уполномочены суды общей юрисдикции и арбитражные суды (ст. 29 АПК РФ).

Столь же важным и неразработанным в законодательстве является вопрос о подведомственности споров публично-правового характера. Декларация прав и свобод человека и гражданина (ст. 32) и Конституция Российской Федерации (ст. 46) закрепляют гарантию судебной защиты прав и свобод человека и гражданина и общий принцип судебного обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Однако предпосылкой реализации права на судебное разрешение и рассмотрение публично-правового спора является соблюдение общих правил о подведомственности (предметной компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов)[208], которые закреплены в ст. 22, 245 ГПК РФ и ст. 27, 29 АПК РФ. При этом из данных законодательных актов невозможно установить, какой критерий является основополагающим при отнесении того или иного публично-правового спора к подведомственности суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Компетенция указанных судов определяется по перечневому принципу, путем указания отдельных категорий дел.

Суды общей юрисдикции обладают широкой компетенцией по разрешению публично-правовых споров. Они рассматривают все споры, связанные с защитой избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (гл. 26 ГПК РФ). В данном случае действует общий принцип судебного обжалования любых решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме.

В соответствии с ГПК РФ в круг субъектов, чьи действия (бездействия) и решения могут быть обжалованы, включены: государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие[209]. Некоторые из данных понятий требуют конкретизации.

Под государственными органами понимаются органы законодательной и исполнительной власти. Изъяты из сферы действия ГПК РФ (ч. 3 ст. 251) и Закона «Об обжаловании в суд…» те решения государственных органов, проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 125 Конституции Российской Федерации)[210].

Однако в административно-правовой литературе неоднократно отмечалось, что ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»[211] не упоминают об исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, и данная норма должна быть приведена в соответствие с конституционным законодательством[212].

Конституционный Суд Российской Федерации исключительно по запросам перечисленных в ст.125 Конституции РФ субъектов разрешает в порядке конституционного судопроизводства дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ[213]; конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ.

Тогда как споры о законности нормативных и индивидуальных правовых актов указанных субъектов, а также споры о соответствии федеральным законам государственно– и административно-правовых договоров относятся к подведомственности судов общей юрисдикции и частично арбитражных судов.

Не могут быть оспорены в порядке глав 24 и 25 ГПК РФ решения и действия (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в отношении которых специально предусмотрен соответствующим законодательством иной порядок судебного обжалования[214]. Особый судебный порядок обжалования установлен: в УПК РФ – для действий (бездействия) и решений органов дознания и предварительного следствия; в КоАП РФ – для постановлений судей, должностных лиц и органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Специальный судебный порядок обжалования установлен для судебных актов.