Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

• Название: Двухпалатный парламент Российской Федерации
• Автор: Олег Булаков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-199-0

В издании дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента. Рассматриваются вопросы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. Особое внимание в работе уделено верхней палате парламента – Совету Федерации, ввиду ее последних реорганизационных изменений. Автор дает краткую характеристику работы российского парламента и проводит сравнительный анализ с практикой деятельности двухпалатных парламентов ряда зарубежных государств, детально рассматривает процесс законотворчества, акцентируя внимание на вопросах законодательной техники как на правилах конструирования закона. В приложении содержится информационный материал, подготовленный Советом Федерации РФ, по вопросам формирования и деятельности парламентских палат ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты.

Издание предназначено в качестве научно-практического пособия для работников аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, изучающих конституционное право, а также для всех интересующихся вопросами парламентаризма и парламентского права.

---

Уникален порядок формирования второй палаты Словении – Государственного Совета. Из 40 его членов 18 избираются коллегиями выборщиков по корпоративному принципу: 4 – от работодателей, 4 – от наемных работников, 4 – от мелкого крестьянства и ремесленников, 6 – от здравоохранения, науки и образования. Еще 22 члена Госсовета избираются советами общин.

В-третьих (как разновидность второго типа отбора), члены сената могут избираться непрямым образом различными функциональными или профессиональными группами – корпоративное представительство. В настоящее время единственной второй палатой общегосударственного законодательного органа, формируемой на основе корпоративного представительства, является ирландский Сенат, 43 члена которого избираются непрямым образом для представительства 5 профессиональных групп, или панел. Еще 6 сенаторов избираются выпускниками университетов, что усиливает мощь «культурных и просветительских» интересов (поэтому за панелой культуры и просвещения закреплено только 5 мест, тогда как другим панелам отведено от 7 до 11 мест).

В-четвертых, еще один подвид косвенных выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти. Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст. 91 Конституции Республики Беларусь). Почти тождественный порядок установлен в Казахстане. Здесь Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих административных единиц (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).

В-пятых, они могут избираться членами другой палаты – избрание нижней палатой (Исландия). Лишь в одном случае (Непал) большинство (35) членов второй палаты Национального Совета избирается первой палатой (по пропорциональной системе с единым переходящим голосом). В Пакистане право избрания части сенаторов (8) предоставлено определенной группе депутатов Национального Собрания (первой палаты) – тем из них, которые представляют племенные территории, управляемые на общефедеральном уровне. В ряде стран, например во Франции и в Ирландии, все депутаты первых палат парламента могут принимать участие в выборах сенаторов – но лишь как часть коллегии выборщиков, где их численно подавляют члены местных советов.

Члены Федерального совета Австрии избираются ландтагами. Наиболее населенная земля посылает 12 представителей, другие земли, отталкиваясь от этой цифры – в соответствии с численностью своего населения. Порядок голосования в ландтагах – пропорциональный, причем партия, занимающая в региональном парламенте по количеству мандатов 2 место, в обязательном порядке должна быть представлена в Федеральном совете хотя бы одним голосом. Депутаты палаты народов Боснии и Герцеговины назначаются законодательными собраниями республик, составляющих самую молодую федерацию Европы. При этом должно быть обеспечено равное представительство в палате не только государственных образований, но и этнических сообществ. Членами провинциальных штатов по пропорциональной системе избираются 75 сенаторов, составляющих первую палату Генеральных штатов Нидерландов.

В России, по Федеральному закону от 5 августа 2000 г., непрямым голосованием определяется половина состава Совета Федерации. 89 из 178 его членов избираются законодательными собраниями (парламентами) каждого из 89 субъектов РФ. В мире нет больше государства с таким способом формирования как парламента вообще, так и второй палаты в частности.

В-шестых, они могут отбираться, по крайней мере частично, своими собственными коллегами по верхней палате – кооптация (например, в Бельгии новоизбранные сенаторы кооптируют дополнительно еще 10 членов).

В-седьмых, они могут назначаться (на некий определенный срок или пожизненно) главой государства – принцип назначения в чистом виде. Примером может служить канадский Сенат, 104 члена которого назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра, хотя, что интересно, одновременно сохраняется и идея регионального представительства. В ряде стран глава государства назначает определенное число сенаторов в палату, большинство членов которой избраны иным образом. Так происходит в Чили (6 сенаторов), Хорватии (5), Индии (12), Италии (5), где назначения делает президент. В Беларуси количество назначаемых составляет одну треть от общего числа сенаторов. Семь депутатов (1/4) Сената Казахстана назначаются президентом на срок полномочий парламента.

Бóльшая часть парламентариев назначается главой государства в Малайзии (королем). Королева Великобритании по представлению кабинета министров назначает пожизненных пэров – членов палаты лордов из числа бывших политических и партийных деятелей, отставных чиновников, выдающихся ученых и т. д.

В-восьмых, назначение может происходить иным органом. В Германии земельные правительства назначают и отзывают членов Бундесрата. При этом правительства земель с более чем 7 млн жителей назначают в Бундесрат по 6 членов, земли с более чем 6 млн населения – по 5, с более чем 2 млн жителей – 4, а остальные – по 3 человека. Половина членов второй палаты парламента России назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – по 1 от каждого из них.

После упразднения в ноябре 1999 г. института наследственных пэров назначение стало основным принципом формирования палаты лордов британского парламента. Опубликованные в январе 2000 г. предложения по будущему порядку формирования этой старейшей в мире верхней палаты предполагают сохранение данного принципа и впредь – из запланированных 550 заседающих в ней большинство, вероятно, будет назначаться независимым комитетом, а остальные – избираться.

В-девятых, полученное в результате назначения (или каким-то другим образом) место в Сенате может передаваться по наследству – принцип наследственности (в качестве примера: наследование – основной принцип формирования второй палаты – Сенат Лесото; палата лордов в Великобритании, ставшая ненаследственной с 1999 г.).

В ст. 72 Конституции Бельгии указывается о том, что дети короля или, за их отсутствием, бельгийские родственники по нисходящей линии королевской фамилии являются сенаторами по праву с 18-летнего возраста. Только достигнув 21 года, они получат право решающего голоса.[182]

В-десятых, особой разновидностью назначения является членство по должности, когда прошлое или настоящее назначение на определенную должность влечет за собой дополнительную привилегию в виде места в верхней палате. Примером могут служить лорды-судьи (верховные судьи, получившие титул пэров), а также епископы и архиепископы англиканской церкви, чье право заседать в британской палате лордов обусловлено занимаемой должностью. В других странах (в частности, в Чили, Италии, Казахстане, Уругвае и Венесуэле) членами Сената по должности являются экс-президенты. В Сенат Италии по праву входят бывшие президенты республики. «Достойных граждан» имеет право назначить пожизненными сенаторами действующий президент. Очень похожа на описанную выше система формирования Жупанийского дома (палаты округов) Хорватии. В Российской Федерации высказывались аналогичные идеи о включении бывших глав государства в состав членов Совета Федерации. Однако изменение конституционно установленного порядка формирования весьма усложнено. Возможно, это дело будущего.

В России до недавнего времени в Совет Федерации автоматически входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: главы представительного и исполнительного органов государственной власти.

Кроме того, опубликованные в январе 2000 г. предложения по будущему порядку формирования палаты лордов британского парламента предполагают сохранение присутствия членов палаты по должности, в частности архиепископы Кентерберийский и Йоркский, епископы Лондонский, Даремский и Винчестерский.

Итак, при формировании вторых палат парламентов в разных сочетаниях и вариантах использовались и используются ныне прямые выборы по таким системам: пропорциональной, простого большинства и большинства в два тура; непрямые выборы; назначение региональными органами власти или монархом; наконец, кооптация. Практикуется этническое квотирование, доминирует территориальный принцип представительства. Он определяет составы большинства вторых палат европейских парламентов – и избираемых прямыми выборами (Швейцария, Италия, Польша, Хорватия), и формируемых на основе непрямых (Франция, Нидерланды, Словения) или смешанных (Испания) выборов, равно как и палат, члены которых назначаются (Германия, Россия); при этом указанный подход практикуется в федерациях (Россия, Германия, Австрия, Босния и Герцеговина, Югославия) и в унитарных государствах (Польша, Франция, Хорватия, Словения, Италия).