Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

• Название: Двухпалатный парламент Российской Федерации
• Автор: Олег Булаков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-199-0

В издании дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента. Рассматриваются вопросы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. Особое внимание в работе уделено верхней палате парламента – Совету Федерации, ввиду ее последних реорганизационных изменений. Автор дает краткую характеристику работы российского парламента и проводит сравнительный анализ с практикой деятельности двухпалатных парламентов ряда зарубежных государств, детально рассматривает процесс законотворчества, акцентируя внимание на вопросах законодательной техники как на правилах конструирования закона. В приложении содержится информационный материал, подготовленный Советом Федерации РФ, по вопросам формирования и деятельности парламентских палат ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты.

Издание предназначено в качестве научно-практического пособия для работников аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, изучающих конституционное право, а также для всех интересующихся вопросами парламентаризма и парламентского права.

---

Специфической является структура норвежского парламента – Стортинга. Весь его состав, т. е. 155 депутатов, избирается полностью и без каких-либо отличий между будущими парламентариями. Потом одна четверть из этого общего состава избирается в Ластинг, а оставшиеся образуют Одельстинг. Согласно официальной точке зрения, Стортинг представляет собой однопалатный парламент, имеющий определенное структурное своеобразие. Ирландский ученый Дж. Коукли, например, разделяет указанную официальную точку зрения об однопалатности норвежского парламента, рассматривая два его упомянутых структурных подразделения в качестве неких подпалат,[151] правда некоторые ученые считают вопрос об однопалатности Стортинга дискуссионным.[152]

В целом в последней четверти XX в. наблюдалась устойчивая тенденция к возрастанию удельного веса однопалатных парламентов среди всех общенациональных парламентов мира: в 1976 г. доля двухпалатных парламентов составляла 46 % (26 из 56),[153] в 1986 г. – 34 % (28 из 83),[154] в октябре 1996 г. – 33 % (59 из 178).[155] В то же время в некоторых странах в 90-е гг. XX в. наблюдался переход от однопалатности к бикамеральному парламенту: например, в 1995 г. стал двухпалатным парламент Казахстана, в 1996 г. – парламенты Чехии и Беларуси.

Сословные парламенты состояли из нескольких палат (курий, скамей). Таковых было две, три или (в относительно редких случаях) четыре. Двухпалатная структура складывалась из нижней палаты, объединявшей представителей городов, рядового дворянства и низшего духовенства, и верхней палаты, состоявшей из высшего духовенства и родовой знати. Такая структура с разными вариантами существовала в Англии, Богемии, Польше, Венгрии, Скандинавии. Трехпалатная структура – духовенство, дворянство, города – утвердилась во Франции, в королевствах Пиренейского полуострова, в большинстве княжеств западной части Германии. А в швабском крайстаге было даже пять палат – князья Церкви, прелаты, светские князья, графы и бароны, города.[156]

В свое время выдающийся немецкий историк и правовед О. Хинтце предположил наличие прямой связи между числом палат в средневековом парламенте и абсолютистским (парламентским) вариантом развития страны в XVII–XVIII вв. Позже его гипотеза неоднократно подвергалась довольно убедительной критике. Но некоторые различия в государственном и парламентском устройстве стран первой и второй группы видны и сегодня. Например, скандинавские страны и Венгрия имеют однопалатные парламенты, а в Англии палата лордов в последние десятилетия сохранялась преимущественно как дань консерватизму, и только начавшиеся недавно реформы дают шанс вдохнуть в этот древний институт новую жизнь. Было бы, конечно, неверно усматривать в этих отличиях прямую связь со средневековой традицией. Но вопрос об исторических корнях современных форм государственных институтов, несомненно, интересен и заслуживает специального исследования.

При всем многообразии устройства и исторических судеб сословных парламентов процедуры их работы были весьма схожими. Во всех случаях, за исключением кратких эпизодов, они созывались монархами. Рабочим заседаниям предшествовало богослужение, затем все участники заслушивали обращение монарха, содержавшее вопросы и запросы, на которые тот хотел получить ответы от сословий. Далее заседания проходили раздельно – по палатам. Если в ходе сессии у палат возникали вопросы друг к другу или разногласия, в работу включались посредники – специальные чиновники либо даже специальные парламентские чиновники и органы. Палаты же отдельно давали ответы на запросы короля. Если они не удовлетворяли монарха, он мог повторять запросы в модифицированном виде до тех пор, пока стороны не соглашались или не расходились. Рейнхард объясняет такое сходство процессуальных положений тем, что в их основе лежали традиции римского права.

На примере истории французского парламента достаточно четко видно, что однопалатное устройство законодательного органа по преимуществу характерно для революционных периодов, тогда как эпохи эволюционного развития знаменуются возвращением к двухпалатной конструкции.[157]

Аналогичные выводы можно сделать, прослеживая историю парламентов других крупных европейских стран. В Испании на Кадисских кортесах 1812 г., когда национально-освободительное движение достигло наивысшего подъема, борьба между староиспанскими принципами формирования законодательного органа и принципами Французской революции завершилась созданием однопалатного парламента. По окончании последовавшего затем длительного периода внутренних войн и потрясений Королевский статут 1834 г. установил двухпалатную конструкцию, при которой нижняя палата формировалась путем выборов, а верхняя состояла из пэров, архиепископов и других «достойных испанцев» – государственных советников, высших военных чинов и т. д. Конституция 1837 г. допустила в Сенат представителей провинций, назначавшихся королем из числа претендентов, избранных на местах. Вопрос о конструкции парламента остро дебатировался на Учредительных кортесах 1855 г. и был решен в пользу двухпалатности.[158] Пережив целый ряд изменений, касавшихся порядка формирования и полномочий (1857, 1869 г. и т. д.), испанский Сенат, тем не менее, дожил до революции 1931 г. и был упразднен после провозглашения Испанской республики. Традицию революционеров продолжил Франко. Кортесы, учрежденные законом главы государства от 17 июня 1942 г., были однопалатными. И только с возвращением Испании после смерти диктатора на путь демократического развития была восстановлена традиционная для этой страны двухпалатная система.

В германских государствах в период, последовавший за наполеоновскими войнами, развитие двухпалатной модели представительства происходило иным образом. Нижние палаты состояли из депутатов, избираемых от городов и округов (ср. напр.: Конституционный акт Великого герцогства Баденского от 22 августа 1818 г., ст. 33; Конституцию Саксонии от 4 марта 1831 г., ст. 68 и др.). Верхние палаты сочетали наследственный принцип формирования с избранием их членов от сословий и корпораций. Таким образом, в германской модели средневековый принцип сословного многообразия представительства плавно перешел в современную модель двухпалатности как средства взаимного контроля властей и ограничения господства исполнительных институтов. После объединения Германии в 1871 г. двухпалатный принцип был реализован и в конструкции общегерманского парламента – Рейхстага. Его вторая палата ликвидировалась лишь однажды – в 1934 г., указом Гитлера о роспуске Рейхсрата[159].

Наряду с исторической традицией и динамикой соотношения социальных и политических сил, с конца XVIII в. в конструировании парламентов существенную роль начала играть теория – та синтетическая наука государствоведения, из которой позже выделились политология и конституционное право. Наиболее выдающимися в этом смысле оказались труды Монтескье – именно он был самым цитируемым автором и в дебатах на заседаниях Конституанты, и на кортесах в Кадисе, и во многих других учредительных собраниях. Речь идет прежде всего о знаменитой шестой главе одиннадцатой книги «Духа законов». Описывая в ней государственное устройство Англии (вернее, свое понимание этого феномена), Монтескье обосновал двухпалатность в качестве эффективного средства, для того, чтобы «удерживать от крайностей» как исполнительную, так и законодательную власть. Причем роль аристократической составляющей законодательной власти, по Монтескье, должна была состоять не в праве постановлять, а в праве отменять. Конструкцию власти, «обеспечивающую свободу», мыслитель описал краткой, но емкой формулой: «Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая в свою очередь связана законодательной властью».[160] Идеи Монтескье стали основой государственной философии «отцов» конституции США и были серьезно развиты ими. Двухпалатная конструкция парламента, по мнению классиков американской политической мысли, во-первых, защищает республику от забвения стоящими у власти своих обязательств перед избирателями. «С ее наличием безопасность народа становится вдвое надежнее, ибо любые замыслы узурпации либо измены потребуют договоренности между двумя автономными палатами». Во-вторых, названная модель служит преградой на пути склонности «всех и всяческих ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать непродуманные, пагубные решения». В-третьих, компенсируется «еще один изъян, который заключается в недостаточном знакомстве избираемых представителей с задачами и принципами законодательства». И, наконец, бикамерализм содействует преемственности в работе парламента в условиях частой смены состава палаты представителей.[161]