Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

• Название: Двухпалатный парламент Российской Федерации
• Автор: Олег Булаков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-199-0

В издании дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента. Рассматриваются вопросы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. Особое внимание в работе уделено верхней палате парламента – Совету Федерации, ввиду ее последних реорганизационных изменений. Автор дает краткую характеристику работы российского парламента и проводит сравнительный анализ с практикой деятельности двухпалатных парламентов ряда зарубежных государств, детально рассматривает процесс законотворчества, акцентируя внимание на вопросах законодательной техники как на правилах конструирования закона. В приложении содержится информационный материал, подготовленный Советом Федерации РФ, по вопросам формирования и деятельности парламентских палат ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты.

Издание предназначено в качестве научно-практического пособия для работников аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, изучающих конституционное право, а также для всех интересующихся вопросами парламентаризма и парламентского права.

---

О. Н. Булаков Двухпалатный парламент Российской Федерации

© О. Н. Булаков, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

* * *

1. Развитие идеи парламентаризма

Термин «парламент» происходит от французского «parlement» («parler» – говорить). Поскольку в переводе на русский язык это слово образовало не совсем благозвучное для нашего слуха понятие «говорильня», то общепринятым стал термин от английского слова «parliament» или немецкого «Der Parlament». Тем не менее этимология слова достаточно основательно раскрывает сущность обозначаемого им политического явления. В политическую науку парламент вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательной функции, и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало целую революцию в государственном управлении. В связи с этим парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т. е. политической, как процесс превращения человека, как подданного и бесправного, – в человека-гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.

Современный парламент складывался не сразу, он вырастает из фактических общественных отношений и характеризуется исключительной гибкостью, имеет свои этапы развития и национальные оттенки.

Некоторые исследователи связывают возникновение современного парламента с результатом трех последовательных открытий, сделанных известными или безымянными авторами с разрывом в несколько столетий.[1]

Первое открытие, относящееся к парламенту – это, собственно, само изобретение парламента, т. е. соединение идей представительства и законодательства в одном постоянно действующем институте. Эти идеи в историческом прошлом просуществовали, находясь в более или менее случайных отношениях друг с другом.

Второе открытие общеизвестно. Именно «открытием» назвал в свое время А. Гамильтон идею разделения властей в версии Монтескье. «Политическая наука, – писал он, – как и большинство других наук, очень продвинулась вперед. Сегодня хорошо понимают эффективность различных принципов, которые были или вовсе не известны древним, или недостаточно ими создавалась. Упорядоченное распределение власти по определенным отделам, введение противовесов и сдержек при законотворчестве, учреждение судов, в которых судьи исполняют обязанности, пока их поведение безупречно, представительство народа в законодательном органе через избранных ими самими депутатов – все это или целиком новые открытия, или же основное для их совершенства было сделано в наше время»[2], хотя реальная история этой идеи была непростой.

Третье открытие. Это переход парламента из проективного в реактивный режим повседневной работы. Проективно, т. е. навязывая свою идеологию и свою волю обществу, действовали английский парламент времен Кромвеля, американский Континентальный Конгресс, безусловно – французский Конвент. Большинство сегодняшних парламентов чаще всего действуют реактивно, т. е. с бóльшим или меньшим энтузиазмом откликаясь на текущие потребности общества (чьим поверенным в делах все чаще выступает правительство) в законотворчестве, охотно контролируя исполнительную власть, а также выступая в роли главного общенационального политического клуба.

Исследуя вопрос сущности парламента, следует соотнести содержание понятия «парламентаризм». Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:

Во-первых, парламентаризм как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей.

Во-вторых, парламентаризм как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т. е. фактически это понятие используется к определенному виду исполнительной власти. Эта ситуация характерна для парламентской республики.

В-третьих, парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.

Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны между собой, однако сведéние понятия парламентаризма к его особому случаю, с нашей точки зрения, принижает его историческое значение.

Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением, что «парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями».[3] Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследованию, а путем избрания зачастую тем же парламентом).[4] Согласно этой точки зрения, главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя – верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм. Только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполни тельной ветвями власти. Только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственным уровне. Если считать, что парламент – это представительство народа, от имени которого принимаются решения, а правительство – представительство парламента, то и правительство может выдвинуть своего единоличного представителя для осуществления всей власти от имени того же народа. Единство, таким образом, народного представительства на общегосударственном уровне было бы самым совершенным, но оно подрывало бы парламентаризм как таковой или, как утверждал К. Шмитт, «оправдывало бы антипарламентский цесаризм».[5]

К другим условиям наличия парламентаризма, наряду с верховенством парламента, исследователи относят «достаточно высокое политическое и правовое сознание населения, высокую степень демократизации, наличие развитого гражданского общества, устойчивое экономическое развитие страны, функционирование надежной системы национальной безопасности».[6] Как заметил С. Котляревский, с парламентаризмом в равной степени применима и монархическая, и республиканская форма.[7]

Парламентаризм, ставший одним из основных институтов демократических конституций, начиная с первой писаной Конституции США и еще не писаной Конституции Англии, привлекал довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных (М. М. Ковалевского, Б. Н. Чичерина, Е. М. Гессена, К. Тахтарева и др.). Да и неудивительно: в более чем тысячелетней истории существования государственности на Руси богатый спектр представительства интересов общества на всех уровнях управления оставил значительный след. Именно представительные формы обеспечивали легитимность многим судьбоносным решениям России.

В последнее время проблема представительства вновь актуализировалась. Это и понятно, поскольку начала осуществляться реконструкция всей представительной системы нашего общества, происходит ломка традиционных советских управляющих структур, про должается процесс совершенствования избирательных законов. Создание новых представительных систем потребовало осмыслить и углубить познания о многих проблемах современного парламентаризма как института представительной демократии.

Как прежде, так и сейчас нет единодушия в понимании народовластия и представительства. И научный спор, начавшийся сотни лет назад, продолжается и в настоящее время. Как справедливо заметил известный немецкий политолог К. Шмитт: «Критическая литература о парламентаризме появляется вместе с парламентаризмом».[8] Первоначально она возникает на почве реакции и реставрации, т. е. у противников парламентаризма, потерпевших поражение в борьбе с ним. Затем, по мере нарастания практического опыта парламентаризма, обнаруживались и специально подчеркивались недостатки его деятельности. На почве критики парламентаризма соединялись правые и левые тенденции, консервативные, синдикалистские и анархистские аргументы, аристократические и демократические позиции.[9]

Рассматривая сегодня проблему представительства, мы можем выделить несколько подходов.

Одним из наиболее распространенных подходов к проблеме необходимости представительной формы правления является сформулированный Монтескье подход к представительному правлению в связи с невозможностью осуществления народовластия на большой территории (в большой стране, национальном государстве). В принципе не отрицая идеальной конструкции (когда законодательная власть принадлежит всему народу), Монтескье отмечал, что в больших государствах это невозможно, и констатирует дальше, что и в маленьких государствах это представляет большие неудобства, поэтому необходимо, «чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам».[10]