Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

• Название: Двухпалатный парламент Российской Федерации
• Автор: Олег Булаков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-199-0

В издании дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента. Рассматриваются вопросы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. Особое внимание в работе уделено верхней палате парламента – Совету Федерации, ввиду ее последних реорганизационных изменений. Автор дает краткую характеристику работы российского парламента и проводит сравнительный анализ с практикой деятельности двухпалатных парламентов ряда зарубежных государств, детально рассматривает процесс законотворчества, акцентируя внимание на вопросах законодательной техники как на правилах конструирования закона. В приложении содержится информационный материал, подготовленный Советом Федерации РФ, по вопросам формирования и деятельности парламентских палат ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты.

Издание предназначено в качестве научно-практического пособия для работников аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, изучающих конституционное право, а также для всех интересующихся вопросами парламентаризма и парламентского права.

---

Наконец третий, главный аспект общей проблемы соотношения международного и внутригосударственного права – коллизии норм внутригосударственного и норм международного права и пути предупреждения и разрешения таких коллизий. С этим аспектом нераз рывно связан анализ выдвигаемых как в теории, так и на практике положений о примате международного права над внутригосударственным, или о примате внутригосударственного права над международным, или, наконец, о юридическом равенстве силы международного и национального права.

Таким образом, международное право влияет на работу и на направление работы представительных органов власти, в том числе вторых палат, и прежде всего – в законотворческой деятельности. При реализации международных связей, при реализации норм международного права,[126] Совет Федерации использует специальный набор средств, форм и способов.

Прежде чем перейти к анализу конкретных средств, форм и способов взаимодействия, хотелось бы остановиться на теоретических вопросах форм взаимодействия, влияния международно-правовых актов на деятельность представительных органов. Несомненно, это важнейшее направление взаимодействия международных организаций и национальных органов государственной власти.

Можно обратить внимание на существование двух понятий: создаваемое государством право (система права данного государства) и применяемое в данном государстве право. Второй комплекс значительно шире и сложнее первого, ибо наряду с собственным правом государства он охватывает те находящиеся за рамками национального права нормы, которые подлежат применению или могут быть применены в сфере внутригосударственной юрисдикции. Имеются в виду нормы межгосударственного права, принятые государством и предназначенные для внутреннего регулирования, и нормы иностранного права, применение которых в предусмотренных ситуациях допускается отдельными законами и международными договорами. Но как иностранное право, так и положения норм международного права могут применятся только с разрешения (санкции) норм национального права, и единственной нормой такого разрешения является отсылка. О «трансформации» при отсылке можно и нужно говорить, но не как о превращении норм международного права в нормы национального права, а как о некоторых изменениях положений международных договоров в процессе их применения внутри страны. Различные органы государства, применяя правила международных договоров, учитывают при этом характер социального строя государства, а также особенности его правовой системы. Но это лишь определенное изменение в процессе применения, а не превращение норм международного права в нормы национального права.[127]

Хотелось бы также отметить, что распространившееся в нашей науке понимание правовой системы как категории, включающей в себя и непосредственно право как совокупность юридических норм, и правосознание, и складывающиеся на основе норм правоотношения, и правоприменительный процесс в целом,[128] ни в коей мере не препятствует «проникновению» международно-правовых принципов и норм в правовую систему любого государства. Иначе говоря, сегодня широко признается возможность и реальное участие международно-правовых норм в регулировании определенных внутригосударственных правоотношений, во внутригосударственном правоприменении.

Возвращаясь к анализу конкретных форм взаимодействия Федерального Собрания в международном сотрудничестве, следует отметить, что связи российского парламента осуществляются по трем основным направлениям: с парламентами государств – участников Содружества Независимых Государств,[129] с международными и ре гиональными парламентскими структурами,[130] с национальными парламентами.[131]

Формы этой деятельности весьма разнообразны.

Это и официальные и рабочие визиты делегаций, тематические поездки делегаций на уровне комитетов палат, участие парламентариев в мероприятиях международных парламентских организаций – конференциях, семинарах, «круглых столах», симпозиумах, стажировках.

Государственная Дума и Совет Федерации также принимают с официальными и рабочими визитами делегации парламентариев, руководителей международных организаций, государственных и политических деятелей, ученых, представителей деловых кругов и общественных организаций.

Достаточно динамично развиваются двусторонние связи с парламентами стран СНГ. Главным образом, они осуществляются на основе соглашений о сотрудничестве (подписаны с парламентами Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Киргизии, Молдавии). Важнейшими документами являются, безусловно, Соглашение о Парламентском собрании Союза Беларуси и России, а также Договор о создании Союзного государства, которые определяют характер сотрудничества обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации с обеими палатами Национального Собрания Республики Белоруссия.

Палаты Федерального Собрания РФ осуществляют сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями; утверждают положения о делегациях (депутациях) Федерального Собрания в Палате Союза парламента Союзного государства, Межпарламентской ассамблее Евразийского экономического сообщества, Межпарламентской ассамблее государств – участников СНГ; определяют порядок формирования делегаций Федерального Собрания в международных парламентских организациях и утверждает их состав.

Так, Советом Федерации утвержден состав депутации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в Парламентской делегации Российской Федерации в Межпарламентской ассамблее государств – участников Содружества Независимых Государств.[132]

В составе палат созданы специальные органы по взаимодействию с международными организациями, парламентами зарубежных стран. Например, Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств.[133]

Депутации Федерального Собрания Российской Федерации представлены в Парламентском собрании Союза Беларуси и России[134].

В соответствии с Уставом Межпарламентского союза и Положением о Межпарламентской группе Российской Федерации палаты Федерального Собрания в целях обеспечения участия своих членов в деятельности Межпарламентского союза и поддержания межпарламентских контактов в рамках групп по связям с парламентами ино странных государств сформировали Межпарламентскую группу Российской Федерации.[135]

Активно применяется практика создания межпарламентских органов. Так например, созданы межпарламентские комитеты с Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Таджикистан;[136] созданы двусторонние межпарламентские комиссии Федерального Собрания Российской Федерации и Национального Собрания Азербайджанской Республики[137] и Национального Собрания Республики Армения.[138]

Представители российского парламента присутствуют в составе двусторонней Межпарламентской комиссии Федерального Собрания Российской Федерации и Верховного Совета Украины.[139]

Созданы специальные органы по международному сотрудничеству в различных сферах. В качестве примера можно привести комиссии по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству.[140]

В целях развития сотрудничества между парламентариями России и стран НАТО в 1998 г. была создана Объединенная рабочая группа Федерального Собрания Российской Федерации и Парламентской ассамблеи НАТО по наблюдению за исполнением Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности Россия – НАТО и за деятельностью Совместного постоянного совета. Однако успешно начатая деятельность этой группы была приостановлена в связи с агрессией НАТО против СРЮ.

Одной из важнейших задач Межпарламентской ассамблеи является миротворческая деятельность. Она предусматривает миротворческие акции в «горячих точках» стран Содружества, разработку правовых основ для последовательного осуществления этой деятельности. В прошедшие с момента образования Ассамблеи годы ее усилия были направлены на содействие ООН, ОБСЕ, Совету глав государств – членов СНГ в разрешении региональных конфликтов, укреплении мира и безопасности в Нагорном Карабахе и других «горячих точках», а также на внешних рубежах Содружества (Таджикистан). Советом МПА образованы комиссии по урегулированию конфликтов. Вот несколько примеров миротворческой деятельности МПА. По инициативе Межпарламентской ассамблеи СНГ в декабре 1993 г. на Аландских островах состоялся семинар, посвященный мирному урегулированию нагорно-карабахского конфликта. В этой встрече впервые с начала боевых действий приняли участие руководители конфликтующих сторон, представители МПА СНГ и Министерства иностранных дел России. Достигнуты существенные результаты, важнейшим из которых стало подписание в мае 1994 г. Бишкекского протокола – единственного политического документа, обеспечивающего прекращение огня в Нагорном Карабахе. Кроме этого, депутаты Межпарламентской ассамблеи СНГ способствовали освобождению сторонами конфликта 95 военнопленных и заложников. Не случайно миротворческая миссия Межпарламентской ассамблеи получила высокую оценку в специальном заявлении Совета глав государств СНГ, изучается ведущими межпарламентскими организациями мира.