Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

• Название: Двухпалатный парламент Российской Федерации
• Автор: Олег Булаков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-199-0

В издании дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента. Рассматриваются вопросы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. Особое внимание в работе уделено верхней палате парламента – Совету Федерации, ввиду ее последних реорганизационных изменений. Автор дает краткую характеристику работы российского парламента и проводит сравнительный анализ с практикой деятельности двухпалатных парламентов ряда зарубежных государств, детально рассматривает процесс законотворчества, акцентируя внимание на вопросах законодательной техники как на правилах конструирования закона. В приложении содержится информационный материал, подготовленный Советом Федерации РФ, по вопросам формирования и деятельности парламентских палат ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты.

Издание предназначено в качестве научно-практического пособия для работников аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, изучающих конституционное право, а также для всех интересующихся вопросами парламентаризма и парламентского права.

---

Россия в своей недолгой практике существования Совета Федерации использовала многовековой исторический и практический опыт формирования вторых палат парламентов. Нашей истории знаком и принцип выборов, используемый при формировании первого состава Федерального Собрания, и представительство по должности (второй состав), и смешанный способ формирования, используемый ныне: назначение от исполнительной власти с ротацией исполнительной и косвенные выборы члена Совета Федерации – представителя субъекта от представительной власти.

История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г.[183] Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. Они создавались в рамках границ субъектов Федерации, их количество соответствовало числу этих субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты – избранию двух представителей от каждого региона.[184] При этом каждый избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов. На выборах в Совет Федерации избиратели ориентировались, скорее, на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона, нежели на политические этикетки. Только 28 избранных депутатов заявили о своей партийной принадлежности. Партийная прослойка составила не более 20 % всех депутатов СФ. Больше всех была представлена КПРФ – 12 человек, «Демократический выбор России» и «Демократическую Россию» представляли по 8 депутатов, еще 8 партий и движений имели по 1 стороннику, партия Жириновского вообще была не представлена в верхней палате.[185]

Ближе к истечению срока полномочий Совета Федерации в декабре 1995 г. вопрос о порядке его формирования становился все более актуальным.[186] Основной закон говорил только, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Рос сийской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Вопрос о том, каким образом определять этих представителей, надлежало урегулировать специальным законом. В 1995 г., в последние месяцы работы Государственной Думы первого созыва, вокруг этого закона развернулась острейшая политическая борьба. Многочисленные проекты (таковых было по меньшей мере восемь) с теми или иными вариациями предлагали три основных способа комплектования верхней палаты:

– избрание «сенаторов» в субъектах Федерации в ходе всеобщих выборов из числа кандидатов, выдвинутых исполнительным и законодательным органами власти;

– делегирование членов Совета Федерации органами государственной власти субъектов;

– вхождение в Совет Федерации первых лиц регионов по должности.

При голосовании в первом чтении подавляющее большинство (301 голос) получил так называемый «согласованный вариант», отражавший первую из перечисленных позиций. Несмотря на резкие возражения Президента, который считал, что прямые выборы противоречат Конституции, ибо та говорит о «формировании» верхней палаты, законопроект относительно легко прошел три чтения в Государственной Думе и 27 июля 1995 г. был одобрен Советом Федерации. Однако Президент наложил на него вето, преодолеть которое депутаты не могли.[187] У этого проекта было два главных изъяна.[188]

Первый связан с противопоставлением выборного порядка формирования Совета Федерации конституционной модели его создания, заложенной в ч. 2 ст. 95 Основного закона. Согласно ей в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. В настоящее время, правда, утверждается, что в первоначальном варианте данная норма выглядела иначе: «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъ екта Российской Федерации». Затем она была дополнена: «по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти»,[189] что, конечно, сузило возможности маневрирования при определении способа формирования Совета Федерации. Очевидно также, что в Конституции речь идет не об избрании, а о вхождении в состав Совета Федерации.

Применительно к формированию Совета Федерации в порядке выборов негативно оценивался также механизм «квотной», «цензовой» представительной демократии (избрание только двоих), что вело к сужению социальной базы выдвижения кандидатов. Особенно это было заметно на фоне выборов депутатов Государственной Думы, где использовались универсальные принципы неограниченного (неопределенного) выдвижения кандидатов.[190]

Второй существенный изъян выборного порядка образования Совета Федерации объясняется возможным дистанцированием избранных членов палаты от населения и органов власти регионов. Следовало связать членов Совета Федерации с представляемыми ими субъектами более крепкими узами. С этой целью, например, предлагалось выдвигать кандидатов органами государственной власти субъектов, а избирать их должно было население этих субъектов. Мало того, что демократизм такой процедуры выдвижения кандидатов вызывал большие сомнения, этот порядок также не решал проблемы устойчивой связи членов Совета Федерации с субъектами и их органами власти.

Отсутствие закона грозило парализовать законодательную власть, поскольку в декабре 1995 г. полномочия Совета Федерации первого созыва истекали, а без верхней палаты парламент вообще не мог исполнять свои функции. Мрачной альтернативой выступало определение порядка формирования Совета Федерации президентским указом, что резко снизило бы легитимность Федерального Собрания в целом. Учитывая данные обстоятельства, депутаты Государственной Думы пошли навстречу Президенту, слегка видоизме нив его проект. Но этот вариант был отвергнут «сенаторами», для большинства которых формирование палаты из руководителей регионов перекрывало возможность сохранить кресло на следующий срок. Президент между тем недвусмысленно давал понять, что готов установить порядок формирования верхней палаты своим указом. Такая перспектива подвигла Государственную Думу к тому, чтобы преодолеть вето Совета Федерации, и 5 декабря 1995 г. так называемый «проект Чилингарова» был повторно принят 311 голосами.

В ходе этой борьбы использовались разные юридические аргументы. Президент подчеркивал, что в Конституции употребляется слово «формирование» (в противовес «избранию» депутатов Государственной Думы). Сторонники прямого избрания, в свою очередь, говорили о недопустимости вхождения в законодательный орган руководителей исполнительной власти, полагая, что тем самым будет нарушен провозглашенный Конституцией принцип разделения властей.

Со времен Дж. С. Милля известно, что вторая палата является прежде всего ограничителем власти первой палаты. Для российского Президента в 1995 г. (может быть, неожиданно для него самого) этот мотив оказался на первом плане.

Найти ее решение помог новый механизм образования верхней палаты, заложенный в Федеральном законе от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».[191] Согласно данному законодательному акту в состав верхней палаты парламента вошли по должности руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации формально отвечал конституционному установлению, содержащемуся в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Он нашел достаточно прочную поддержку, так как возобладало мнение о том, что Совет Федерации в составе региональных руководителей станет в максимальной степени эффективным и дееспособным органом власти. Это обеспечивалось за счет информированности глав субъектов о потребностях своих территорий; их умения сочетать общефедеральные и региональные интере сы; должностного положения руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, которое обязывает их добиваться удовлетворения запросов подведомственных им территорий.

В силу новых «правил игры» состав Совета Федерации складывался не единовременно, но постепенно – по мере избрания глав исполнительной власти и новых региональных легислатур. Поэтому, приступив к работе в январе 1996 г., верхняя палата приобрела более или менее завершенный облик только через два года, после того, как в регионах улеглась первая волна губернаторских и парламентских выборов. В результате проведенных преобразований кадровый состав «сенаторов» обновился весьма существенно.[192]