Владимир Якунин - Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития

• Название: Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития
• Автор: Владимир Якунин
• Жанр: Политика
• Год: 2006
• ISBN: 978-5-282-02721-1

В работе предложен междисциплинарный подход к анализу и формированию государственной политики транспортного развития на основе синтеза с общей внешней и внутренней политикой государства. Транспорт, являясь, с одной стороны, технократической структурой, вместе с тем выступает важнейшим инструментом политического процесса, геополитического развития страны, инструментом гарантирования императивных защищенных Конституцией прав и свобод граждан на свободу передвижения, достойную жизнь. В стране, простирающейся на пространстве в 11 часовых поясов, роль и значение транспорта с неизбежностью входят в поле политических процессов и развития политических институтов. Включение России в мирохозяйственные связи, глобальная конкуренция за грузопассажирские потоки также вводят транспортную тему в область политических проблем развития страны.

В целом формулируется новая междисциплинарная область научных и практически необходимых знаний, которую можно обозначить как политология транспорта или, иными словами, политическое измерение транспортного развития.

---

Можно сделать вывод о том, что необходимо закрепить какой-либо механизм предоставления лицензий частным компаниям, если их отношения с государством возникают на основе концессионных соглашений, так как это законодательно пока не закреплено. Возможным решением данной проблемы является установление в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» норм, регулирующих порядок предоставления лицензий компаниям-концессионерам[199].

В России участники реализации государственно-частного партнерства неизбежно сталкиваются с определенными трудностями. Прежде всего, необходимо сказать об отсутствии правовых норм, обеспечивающих надежные гарантии интересов как государства, так и частных инвесторов. Не разработаны общие законодательные условия, которые бы учитывали административно-правовой аспект гражданско-правовых отношений. Отсутствуют конкретные организационные, договорные формы, налоговые условия (включая специальные налоговые режимы), специальные правовые режимы для имущества, в рамках которого могут быть реализованы намечаемые проекты[200]. Поэтому целесообразно обратиться к зарубежному опыту организации государственно-частного партнерства[201].

Зарубежный опыт в сфере государственно-частного партнерства весьма богат и содержит множество различных моделей, однако буквальное их копирование в российской правовой системе вряд ли представляется возможным.

Так, например, во Франции (которая является лидером в Европе по протяженности сети автомобильных дорог, в том числе переданных в концессии) среди форм государственно-частного партнерства выделяют:

1) контракт на обслуживание;

2) контракт на управление;

3) аренду;

4) концессию;

5) переуступку эксплуатации;

6) переуступку активов.

В России на сегодня очевидна необходимость расширения сферы взаимодействия государства и частного капитала в транспортной сфере. Современные тенденции таковы, что условия жесткой конкуренции вынуждают поддерживать все возрастающие требования к уровню обслуживания, постоянно модернизировать и развивать инфраструктуру. В такой ситуации без средств частных инвесторов не обойтись, так как у бюджета таких средств просто не может быть[202].

Остановимся на проблемах взаимодействия государства и частного сектора подробнее, структурировав их по видам транспорта.

Автомобильный транспорт

Российские автомобильные дороги являются колоссальным активом Российской Федерации. Стоимость автомобильных дорог в Российской Федерации составляет миллиарды долларов. Это огромное наследие, доставшееся от Советского Союза. К сожалению, усилий России до недавнего времени хватало практически только на поддержание этого имущества в пригодном для эксплуатации состоянии. По оценкам специалистов Федерального дорожного агентства, в результате недостатка финансирования и нехватки средств на поддержание автомобильных дорог в нормативном состоянии в последнее время происходит сокращение протяженности автомобильных дорог, снижение их качества, возрастает резкий дисбаланс между ростом автомобилизации и развитием дорожной сети и ее пропускной способности[203].

В связи с этим остро стоит вопрос поиска источников финансирования. Целевыми источниками такого финансирования, как показывают мировая практика и оценки российских ученых, могут быть некоторые налоговые отчисления целевого характера, уплачиваемые пользователями автомобильных дорог (акцизы на нефтепродукты, автошины, топливо), транспортный налог и даже средства обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Также существуют замороженные средства Стабилизационного фонда и некоторые другие источники. Но в качестве одного из самых перспективных источников можно выделить, основываясь на зарубежном опыте, средства частных инвесторов, как российских, так и зарубежных.

Следует отметить, что преобладающей формой государственно-частного партнерства являются концессии[204], в которых эффективность на различных стадиях инвестиционного процесса успешно сочетается с контролем со стороны государства.

Внедрение концессионного механизма только в транспортной инфраструктуре позволит к 2010 г. привлечь 1012 млрд долларов инвестиций[205].

В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» закреплено 14 объектов – возможных предметов концессии[206], и первым объектом, закрепленным в законе для возможного предмета концессии, являются автомобильные дороги, туннели, мосты.

Таблица 3

Объем и региональная структура частных инвестиций в проекты платного дорожного строительства (1990–1999 гг., цены 1999 г.)

Если рассматривать зарубежный опыт частных инвестиций в дорожной сфере (табл. 3), то становится очевидно, что наибольший успех в привлечении частных инвестиций в дорожное хозяйство демонстрируют развивающиеся страны Латинской Америки и Азии, на которые приходится почти 75 % всех инвестиционных ресурсов[207], направляемых в платное дорожное строительство, в силу чего их опыт законодательного регулирования может оказаться наиболее полезным для России. Европейский опыт представляется наименее приемлемым для России в силу существенных различий в уровне развития экономики, законодательства, дорожного хозяйства, сроках становления и развития концессионных отношений, низкого объема реально привлеченных частных инвестиций[208].

В Латинской Америке преобладают проекты по расширению и реконструкции автодорог, правительства часто стимулируют привлечение частного капитала. Они используют для этого меры гарантирования минимального дохода (Чили, Колумбия, Мексика) и ограничения конкуренции на связанных участках (Колумбия)[209].

В Восточной Азии новое строительство составляет примерно 2/3 от общего объема проектов в сфере платных дорог с частным участием в капитале. Правительственные органы имеют большое присутствие в деятельности этих компаний посредством участия в капитале, предоставления ссуд, гарантий и субсидий.

На африканском континенте платное дорожное строительство с участием частного капитала сконцентрировано в основном в Северной Африке и ЮАР. Большинство проектов в этом регионе реализуются в форме краткосрочных контрактов на управление построенными или реконструированными платными дорогами.

Что касается России, то здесь можно отметить общую нестабильность и неуверенность. Минтранс России колеблется между моделями развития концессионных отношений, возникающих при эксплуатации платных дорог. Пока нет единого понимания, что это должно быть: договор аренды, договор по оказанию услуг со стороны эксплуатанта, классическая концессия по схеме «строительство-эксплуатация-передача государству» (BOT) или «реконструкция-эксплуатация-передача». Однако со стороны Правительства РФ уже поставлена задача: начать программу по строительству платных дорог.

И здесь основная опасность состоит в том, чтобы не максимизировать ожидания инвесторов, входящих в концессию по автомобильным дорогам. Согласно мировому опыту, есть немало примеров выкупа государством неудачных концессионных проектов платных автомобильных дорог[210]. Таким образом, для государства возрастают риски в области «досрочного возврата инвестиций» концессионером через программы досрочного выкупа инвестиционных проектов.

Подводных камней при введении системы платных дорог в России достаточно много. Наиболее вероятный из них – прибыльность для инвестора. При этом слабо прорабатывается вопрос, кто же собственно будет инвестором. В инвестиционных обоснованиях Минтранса России фигура инвестора пока описывается как внутренний инвестор, обладающий потенциалом долгосрочных инвестиций (имеется в виду пенсионный или какой-либо другой государственный фонд), либо иностранный заемщик (предпочтение также отдается зарубежным финансовым институтам: ЕБРР, Всемирному банку и т. п.). Специфика интересов других инвесторов не рассматривается, что рождает новые угрозы.

Первые пилотные проекты платных автомобильных дорог (выход на МКАД магистрали М1 «Беларусь» и участок автомобильной дороги Москва-Клин) предполагают ограниченное участие инвесторов при доминирующем государственном финансировании.

Несмотря на примеры пилотных проектов по строительству новых платных дорог, нельзя исключать и интереса инвесторов к реконструкции и дальнейшей эксплуатации существующих дорог. Подобные проекты с уже известным потоком транспортных средств и меньшими рисками были бы наиболее привлекательны для инвесторов. Особенно в рамках городских и муниципальных территорий. Однако сейчас позиция Министерства транспорта РФ по созданию платных дорог достаточно жесткая – они должны быть только вновь возведенными, и дорогу запрещается переводить в категорию платных, если она находится в пределах населенных пунктов. Уже сейчас можно прогнозировать довольно жесткое политическое противостояние с потенциальными инвесторами этой категории дорог с целью отмены этих ограничений. И это противостояние будет вполне эффективным для потенциальных инвесторов, ввиду отсутствия ясности позиции в министерстве.