Владимир Якунин - Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития

• Название: Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития
• Автор: Владимир Якунин
• Жанр: Политика
• Год: 2006
• ISBN: 978-5-282-02721-1

В работе предложен междисциплинарный подход к анализу и формированию государственной политики транспортного развития на основе синтеза с общей внешней и внутренней политикой государства. Транспорт, являясь, с одной стороны, технократической структурой, вместе с тем выступает важнейшим инструментом политического процесса, геополитического развития страны, инструментом гарантирования императивных защищенных Конституцией прав и свобод граждан на свободу передвижения, достойную жизнь. В стране, простирающейся на пространстве в 11 часовых поясов, роль и значение транспорта с неизбежностью входят в поле политических процессов и развития политических институтов. Включение России в мирохозяйственные связи, глобальная конкуренция за грузопассажирские потоки также вводят транспортную тему в область политических проблем развития страны.

В целом формулируется новая междисциплинарная область научных и практически необходимых знаний, которую можно обозначить как политология транспорта или, иными словами, политическое измерение транспортного развития.

---

Следует отметить, что отсутствие в Бюджетном кодексе РФ норм, направленных на применение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, закономерно и в известном смысле оправдано. Бюджетный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу 1 января 2000 г., был принят 17 июля 1998 г. Основными проблемами в тот период были дефицит государственного бюджета и соблюдение финансовой дисциплины. В этих условиях необходимость особого финансового контроля за целевым использованием и своевременным возвратом бюджетных средств, а также жесткое регламентированное ограничение свободы государственного аппарата в распоряжении этими средствами были закономерны и оправданы. Более того, отказ от этих принципов мог привести к раздуванию расходов из-за неподготовленности персонала к работе по принципам бюджетирования, ориентированного на результат, и расширению возможностей для коррупции. Вместе с тем, в долгосрочной перспективе постатейное распределение бюджетных средств, ориентация на затраты и игнорирование результатов, с одной стороны, могут привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления, и к снижению общей эффективности расходов. С другой стороны, требуемые обществом товары и услуги, в том числе и новые, могут оказаться без достаточного финансирования[158].

Приведем пример. Ревизией государственного учреждения «Управление автомобильных дорог Новгородской области “Новгородавтодор”» в 2004 г. было выявлено использование средств территориального дорожного фонда в сумме 0,477 млн рублей на приобретение транспорта для организаций, не связанных с дорожным хозяйством, что нарушает положения ст. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации и является фактом нецелевого использования средств целевого бюджетного фонда[159].

Учитывая вышесказанное, внедрение принципов программно-целевого бюджетирования в практику управления общественными финансами можно было бы начать именно с совершенствования управления целевыми программами, расширения практики финансирования расходов на программной основе, придания целевым программам внутриведомственного характера. Необходимо установить требования четкого, конкретного формулирования целей и задач программ, а также описания ожидаемых результатов реализации программ и оценки результативности исполнения программ в терминах, позволяющих осуществлять количественный контроль[160].

Ассигнования федерального бюджета в сфере транспорта направлены, в первую очередь, на обеспечение экономики надежной и современной транспортной инфраструктурой и обеспечение использования Российской Федерацией ее выгодного географического положения.

Практически весь бюджет Министерства транспорта РФ как субъекта бюджетного планирования распределен по ведомственным целевым программам и федеральным целевым программам (табл. 1)[161].

Таблица 1

Основные расходы федерального бюджета на транспорт

Анализируя приведенные в таблице данные, приходим к выводу, что текущий уровень бюджетного финансирования для развития транспортного комплекса России недостаточен. Эти же данные подтверждают слова министра транспорта РФ И. Левитина, который считает, что степень износа основных фондов транспортного комплекса России достигла 55–65 % и продолжает стремительно нарастать. Реально наблюдается отклонение объемов финансирования транспортной системы из федерального бюджета от программных показателей, заложенных в ФЦП «Модернизация транспортной системы России» [162].

Данная программа, утвержденная Правительством РФ, предусматривает финансирование транспортного сектора на уровне около 4 % ВВП. Фактический же объем финансирования в рамках программы не превышает 2,2 % ВВП. Для достижения целей, поставленных в Транспортной стратегии РФ, определяющей транспортную политику, этапы и направления ее реализации на период до 2020 г., необходимо привлечение в инфраструктурные проекты не менее 600 млрд рублей ежегодно[163]. В 2006 г. было выделено лишь 143,3 млрд рублей.

При сохранении текущего объема финансирования из федерального бюджета на уровне 2006 г. не удастся улучшить работу государственного сектора транспортной отрасли (дорожное хозяйство, аэродромная инфраструктура, ледокольный флот, гидросооружения, железная дорога и т. д.) и создать нормальные условия для привлечения и увеличения доли частных внебюджетных инвестиций (как показывает анализ, каждый рубль инвестиций из федерального бюджета сопровождается двумя рублями внебюджетных инвестиций)[164].

Развитие транспортной системы в рамках такого финансирования можно охарактеризовать как экстенсивное, а сам уровень финансирования как критичный. Практически это означает невозможность развития транспортной отрасли.

Так, например, средства федерального бюджета, идущие на железнодорожный транспорт и внутренние водные пути, выделенные соответствующими подпрограммами в ФЦП «Модернизация транспортной системы России», очень малы.

Сеть внутренних водных путей и открытые выходы в морские бассейны делают внутренний водный транспорт важнейшей составной частью транспортной системы Российской Федерации. Использование природных водных путей позволяет максимально быстро обеспечить транспортное освоение отдаленных и труднодоступных для других видов транспорта районов. Услугами внутреннего водного транспорта пользуются 68 регионов страны. Особенно значима его роль для Крайнего Севера и приравненных к нему местностей[165].

Внутренние водные пути России являются федеральной собственностью и содержатся в основном за счет ассигнований из федерального бюджета. Однако ежегодное недофинансирование (выделяется 55 % потребности, 2004 г.: потребность по нормативу – 4,1 млрд руб., выделено 2,2 млрд руб.) содержания водных путей и гидросооружений привело к сокращению объемов землечерпательных работ и уменьшению глубин на судовых ходах, к уменьшению протяженности путей с освещаемыми навигационными знаками.

Кроме того, Минфин России в бюджете 2006 г. впервые не предусмотрел компенсацию затрат на удорожание топлива на межбассейновые пассажирские линии, в то время как дизельное топливо подорожало за год в 1,6 раза. В результате не действовали в навигацию 2006 г. такие важные для сибиряков пассажирские линии, как Якутск-Усть-Кут, Жигалово-Усть-Кут, Колпашево-Новосибирск, Салехард-Омск и другие[166].

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации отмечено огромное значение железных дорог в подъеме экономики страны. Железные дороги являются ведущим транспортом страны, выполняющим около 40 % грузооборота и пассажирооборота транспорта общего пользования и непосредственно формирующим около 4 % валового внутреннего продукта (ВВП). Занимая около 7 % от протяженности сети железных дорог мира, железные дороги России выполняют более 20 % грузооборота и 15 % пассажирооборота железнодорожного транспорта в мире и имеют резервы для их роста[167].

Однако федеральный бюджет практически не финансирует инвестиции в развитие железнодорожной инфраструктуры (рис. 2). Относительно данных рис. 2 следует иметь в виду, что приведена общая сумма, указываемая в ведомственной разбивке бюджета, идущая, кроме инвестиций, еще и на НИОКР, и на так называемые прочие расходы. Доля самих инвестиций в этой структуре, соответственно, составляет еще меньшую величину. За 2000–2006 гг. в среднем она составила около 15 %[168].

Для железнодорожного транспорта, в связи с нынешней интегрированностью инфраструктуры и перевозочного комплекса в ОАО «РЖД» за счет платных услуг по перевозке (инвестиционной тарифной составляющей), источник инвестирования инфраструктуры есть и кроме бюджета. Однако идет реформа железнодорожного транспорта, в рамках которой независимых перевозчиков становится все больше[169] и которые в перспективе составят по замыслу реформы конкурирующее сообщество, пользуясь услугами инфраструктуры общего назначения, тем не менее не финансируют ее развитие и поддержание. Финансирование идет из собственных средств ОАО «РЖД». Но возникает вопрос: почему ОАО «РЖД», являясь коммерческой компанией, конкурируя с независимыми перевозчиками, фактически их субсидирует?

Рис. 2. Доля федерального бюджета, выделяемого на железнодорожный транспорт (инвестиции составляют еще меньшую величину)

Очевидно, что тут должен начать работать перераспределительный бюджетный механизм, состоящий в том, что независимый перевозчик платит налоги, связанные в известной мере с объемами его деятельности на инфраструктуре, бюджет «из них» (реально, конечно, они обезличены) поддерживает развитие железнодорожной инфраструктуры. Ситуация становится подобной организации экономической деятельности в сфере автомобильных дорог, в развитие которых бюджет средства вкладывает[170].