Владимир Якунин - Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития

• Название: Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития
• Автор: Владимир Якунин
• Жанр: Политика
• Год: 2006
• ISBN: 978-5-282-02721-1

В работе предложен междисциплинарный подход к анализу и формированию государственной политики транспортного развития на основе синтеза с общей внешней и внутренней политикой государства. Транспорт, являясь, с одной стороны, технократической структурой, вместе с тем выступает важнейшим инструментом политического процесса, геополитического развития страны, инструментом гарантирования императивных защищенных Конституцией прав и свобод граждан на свободу передвижения, достойную жизнь. В стране, простирающейся на пространстве в 11 часовых поясов, роль и значение транспорта с неизбежностью входят в поле политических процессов и развития политических институтов. Включение России в мирохозяйственные связи, глобальная конкуренция за грузопассажирские потоки также вводят транспортную тему в область политических проблем развития страны.

В целом формулируется новая междисциплинарная область научных и практически необходимых знаний, которую можно обозначить как политология транспорта или, иными словами, политическое измерение транспортного развития.

---

Третьим аспектом, в рамках которого целесообразно рассматривать систему принятия политических решений транспортного развития, является понимание ее как естественной (реальной) системы, что означает необходимость обращения к максимально практической стороне явления, минимизации абстрактных конструкций и выделения тех его сторон, которые оказывают реальное и существенное влияние в рамках существующего механизма.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о наличии двунаправленной структуры воздействий на формирование государственной политики в области транспортного развития.

Первое направление (условно: «сверху – вниз») – это нормо-устанавливающие, правовые источники, императивные политические установки. И второе («снизу – вверх») – это требования на местах, региональные интересы, интересы малого и среднего бизнеса, лоббирование интересов крупного бизнеса.

Что касается последнего, то там, где возникают рыночные отношения, функционирующие в рамках демократической политической системы, общество неизбежно начинает структурироваться в сторону усложнения, эволюционируя, по мере созревания рыночных механизмов и стабилизации демократических процессов, в направлении развитой системы множества разнообразных, хорошо организованных экономических и иных групповых интересов.

Таким образом, здоровая конкурентная, рыночная среда в демократическом государстве автоматически формирует совершенно адекватные себе самой группы интересов, оказывающие влияние на государственный аппарат, задачей которого является, по сути, достижение компромисса с учетом интересов государства и национальных интересов. Кроме того, государство объективно само стимулирует у групп интересов потребности быть представленными. В плюралистической теории встречаются и такие утверждения, как «…правительство ожидает, что его решения будут лоббироваться»[130].

Что же касается первой из указанных составляющих – именно это в России сегодня наиболее проблемная сфера. Дело в том, что ни здоровая рыночная среда, ни полноценное демократическое государство еще не созрели, а существующие вызовы де-факто диктуют необходимость целенаправленного транспортного развития. Очевидно, что ведущая роль при этом принадлежит государству: именно оно должно инициировать необходимые механизмы и структурировать политико-экономическое пространство таким образом, чтобы направление «снизу-вверх» заработало со всей своей эффективностью.

Внешней, зримой формой выражения политического решения государственной власти является тот или иной управленческий акт. Наиболее важные решения закрепляются в законодательной форме, поэтому объективная оценка эффективности российского процесса принятия политических решений в области транспортного развития предполагает критический анализ законотворческой деятельности, оценка же эффективности самих политических решений неотделима от оценки качества законов. Как было указано выше, основными показателями при оценке эффективности политических решений мы будем считать степень удовлетворения потребностей общества в правовом регулировании, способность государства эффективно выявлять и решать проблемы управления или, другими словами, качество целеполагающей и целедостигающей деятельности государства[131].

Анализ эффективности политических решений на примере федерального законодательства показывает недостаточный уровень таковой, обусловленный как низким качеством постановки целей, так и низким качеством самих решений, которые не могут в полной мере устранить поставленные проблемы и тем самым удовлетворить интересы определенных социальных групп[132].

Обратимся за примерами к соответствующей нормативно-правовой базе. В сфере транспортного развития действует большое количество нормативно-правовых актов. Главным документом является Конституция РФ – юридический, общественно-политический акт, закрепляющий основы политической системы и определяющий политический курс страны, регулирующий политические отношения[133]. Так, Конституция РФ закрепляет за Президентом РФ обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, утверждение Военной доктрины РФ. Кроме того, Конституция РФ закрепляет за Российской Федерацией установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации и др. Конституция РФ задает направленность всего остального законотворчества.

Далее следует федеральное законодательство, представленное в виде кодексов, федеральных законов, законов, определяющих основы регулирования по видам транспорта. Например, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ, Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ, Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» и др.

Следующий уровень образуют подзаконные акты[134], которые, как правило, уточняют нормы законов, регулируют их более детально. К ним относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, указания, распоряжения, инструкции, положения федеральных министерств, агентств и служб, а также некоторые законы бывшего СССР и РСФСР[135].

Анализ российского законодательного пространства в сфере транспортного развития показывает, что в основном нормативно-правовые акты не представляют собой единого, согласованного системного комплекса.

Например, в отношении автомобильного транспорта отсутствует федеральный закон о данном виде транспорта, который регулируется устаревшими нормативными актами, инструкциями и положениями несуществующих в настоящее время органов власти. Отсутствуют законы о военно-транспортной деятельности, о транспортной безопасности (находится в стадии принятия). Регулирование же разного рода законами, подзаконными актами, в которых предусматривается принятие дополнительных подзаконных актов, обеспечивающих и закрывающих определенный пробел в конкретной сфере, приводит зачастую к определенной хаотичности и усложнению с точки зрения последующей систематизации.

Подобная несистемность наблюдается и в корпусе политических документов, к коим следует отнести стратегии, планы, национальные программы, концепции и доктрины, имеющие отношение к транспортной сфере[136]. Это является реальной проблемой – одной из ключевых проблем создания целостного политико-правового пространства в России.

Нормативное обеспечение (источники и основания) государственной политики на концептуальном уровне строится посредством издания перечисленных документов. Однако какого-либо установленного порядка и системы принятия подобных актов, нормативных конструкций, в рамках которых должны находить воплощение подобные документы, в действующем законодательстве Российской Федерации не закреплено.

Так, в соответствии со ст. 84 Конституции РФ Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Однако, эти ежегодные послания, к сожалению, зачастую не влекут правовых и управленческих последствий, играя в то же время роль новостных поводов и источников многочисленных цитат. Послания президента не содержат распорядительных норм и поручений, лишь определяют основные направления внутренней и внешней политики на год, но не содержат контрольных и исполняющих механизмов. Исполнение задач, определенных в послании, остается на усмотрение соответствующих государственных органов. Лишь с 2004 г. послания Президента РФ начали исполняться на уровне Правительства, но, если можно так выразиться, «в добровольном порядке». Так, Правительством РФ утверждается план действий на текущий год по реализации основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Этот план содержит мероприятия по законопроектной деятельности Правительства РФ, а также по разработке подзаконных актов Правительства РФ. Помимо этого предусмотрена подготовка докладов для представления в Правительство РФ соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Но это, в общем-то, единичный случай, к тому же у Правительства РФ нет законодательно закрепленной обязанности издавать подобные распоряжения.

Аналогичная ситуация имеет место и в отношении Концепции национальной безопасности, в которой отсутствует механизм реализации, нет указания на обязательность исполнения, адресатов исполнителей. По-видимому, документ носит декларативный характер, в нем не определена ответственность за исполнение, не даны поручения по обеспечению реализации положений нормативных актов.