Владимир Якунин - Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития

• Название: Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития
• Автор: Владимир Якунин
• Жанр: Политика
• Год: 2006
• ISBN: 978-5-282-02721-1

В работе предложен междисциплинарный подход к анализу и формированию государственной политики транспортного развития на основе синтеза с общей внешней и внутренней политикой государства. Транспорт, являясь, с одной стороны, технократической структурой, вместе с тем выступает важнейшим инструментом политического процесса, геополитического развития страны, инструментом гарантирования императивных защищенных Конституцией прав и свобод граждан на свободу передвижения, достойную жизнь. В стране, простирающейся на пространстве в 11 часовых поясов, роль и значение транспорта с неизбежностью входят в поле политических процессов и развития политических институтов. Включение России в мирохозяйственные связи, глобальная конкуренция за грузопассажирские потоки также вводят транспортную тему в область политических проблем развития страны.

В целом формулируется новая междисциплинарная область научных и практически необходимых знаний, которую можно обозначить как политология транспорта или, иными словами, политическое измерение транспортного развития.

---

Ситуация превращается в кризисную, и если оставить финансирование автомобильных дорог России на существующем уровне, то через несколько лет произойдет дальнейшее увеличение объемов «недоремонта», резкое снижение транспортно-эксплуатационных характеристик дорог, что скажется на росте ДТП, вызовет разрушение значительной части дорожной сети, остановку и консервацию строительства и реконструкции практически всех незавершенных объектов. Последствия и для отрасли, и для страны в целом будут негативными: не только не будет обеспечен экономический рост, но, наоборот, будет отход назад по основным показателям качества жизни и конкурентоспособности российских товаров[184].

В 2006 г. значительно снижен объем субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляемых из федерального бюджета на финансирование строительства и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них (77 % от объема субсидий 2005 г.)[185].

Принятая процедура одногодичного бюджетирования и даже внедрение в процессе бюджетной реформы системы трехгодичного бюджета не в полной мере удовлетворяет потребностям дорожного хозяйства. Инвестиционный цикл в дорожном хозяйстве, как правило, гораздо больше установленных трех лет. Для этого, как представляется, необходимо перевести дорожное хозяйство страны на долгосрочное (от 3 лет) бюджетирование.

В соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете, начиная с 2005 г. ранее действовавшие механизмы выделения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство и реконструкцию автомобильных дорог отменены. Выделяются только субсидии. Так, в 2007 г. по прогнозам из федерального бюджета должно быть выделено 39,4 млрд руб. Эта мера в целом представляет безусловный шаг вперед: через обязательное софинансирование инвестиционных проектов стимулирует субъекты Федерации более эффективно использовать выделенные средства[186].

Эта мера является следствием рекомендации Государственной Думы Правительству РФ по итогам исполнения бюджета за 2006 г., а также поручения Президента Российской Федерации, высказанного в Бюджетном послании о необходимости выделения в 2007 г. дополнительных субсидий регионам на строительство и модернизацию автомобильных дорог, включая и дороги в поселениях, в том числе и в новых микрорайонах массовой малоэтажной и многоквартирной застройки[187].

Однако во многих регионах в связи с недостаточной бюджетной обеспеченностью эта мера приводит к дефицитному финансированию работ по содержанию и ремонту дорог[188].

В результате, в настоящее время на территориальных дорогах, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, ситуация кризисная. Многие регионы не имеют достаточных средств для обеспечения не только развития своей дорожной сети, но даже для содержания и ремонта автомобильных дорог. Так, например, за период 2002–2004 гг. недофинансирование дорожного хозяйства со стороны бюджетов субъектов Российской Федерации составило около 225 млрд рублей. Для примера: в Тверской области общие возможности собственного бюджета субъекта Российской Федерации в 2005 г. составляли лишь 22 % от потребности в средствах на ремонт и содержание автомобильных дорог, в Новгородской области – 25 %, в Смоленской области – 28 %.

В настоящее время стоит вопрос о воссоздании дорожных фондов, которые были упразднены четыре года назад, так как адекватной замены этим средствам многие регионы так и не нашли. У этих фондов должны быть источники формирования на региональном уровне. Будь они таким субъектом Федерации как г. Москва, могли бы ежегодно осваивать на дорожном строительстве 100–120 млрд рублей[189].

Проблема недофинансирования транспортной отрасли, как представляется, должна решаться разумным балансом частного и государственного капитала. Такой подход будет наиболее эффективным. Государство, с одной стороны, не имеет достаточных средств, а институт частной собственности, с другой стороны, работает не всегда эффективно, вследствие того, что размер рынка и риски велики, а частные финансовые рынки еще не укрепились. Только при взаимовыгодном сотрудничестве обеих сторон будет виден существенный эффект.

§ 3. Государственно-частное партнерство на транспорте

Текущий уровень бюджетного финансирования для развития транспортного комплекса России однозначно недостаточен. Основным инструментом привлечения внебюджетных инвестиций к реализации крупных инфраструктурных проектов является институт государственно-частного партнерства (ГЧП), который представляет собой институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях повышения эффективности государственного управления, использования государственного имущества, реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг[190].

Государственно-частное партнерство становится одним из главных инструментов государственного управления в мире, выбор же именно государственно-частного партнерства для транспортной сферы определяется двумя обстоятельствами:

• большинство транспортных проектов имеют большое социально-экономическое значение, однако само по себе это не вызывает особой заинтересованности у потенциальных частных инвесторов;

• транспортная инфраструктура – капиталоемкая отрасль. В связи с этим финансирование первоначального этапа обходится в довольно значительные суммы[191].

Выгоды частных инвесторов и операторов заключаются в том, что в рамках государственно-частного партнерства государство принимает на себя определенную часть затрат, рисков, а также использует имеющийся административный ресурс для повышения привлекательности соответствующего проекта для негосударственного участника[192].

Необходимость и возможность привлечения внебюджетных источников к финансированию ряда проектов уже признается отдельными ведомствами, что подтверждается документами. Так, согласно уточненным данным ФЦП «Модернизация транспортной системы России», на реализацию проектов строительства платных автодорог предполагается направить 149,6 млрд руб. (в ценах 2005 г.) за период 2005–2013 гг. Финансирование строительства и реконструкции данных объектов предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета в размере 69,4 млрд руб. (в том числе за период 2005–2010 гг. – 59,2 млрд руб.), а также за счет привлеченных средств внебюджетных источников в размере 80,2 млрд руб. (в ценах 2005 г.)[193].

В ходе многолетней хозяйственной практики за рубежом выработаны различные формы взаимодействия государства и частного капитала, в том числе и в инфраструктурных отраслях. К ним относятся концессионные проекты, система франчайзинга, контрактная система, лизинг.

В определенной степени к государственно-частному партнерству можно отнести поставки товаров (государственные закупки), выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, гражданско-правовые договоры, административно-правовые договоры, совместные хозяйственные общества[194]. Новшеством, появившимся в начале 1990-х гг., стал эксперимент в Великобритании, когда частные организации стали привлекаться не только для выполнения работ, требующих государственных капиталовложений, но и для оплаты этих работ. Подобные проекты обеспечивают 17 % экономии бюджета страны[195].

Несмотря на такое множество видов взаимодействия государства и частного сектора, все формы государственно-частного партнерства, так или иначе, можно разделить на три основных вида (см. табл. 2): совместные предприятия; контрактно-договорная основа; концессии[196].

Здесь надо отметить, что «совместные предприятия» – термин не слишком актуальный для действующего законодательства Российской Федерации. В российской правовой терминологии более уместно вести речь об организационно-правовой форме хозяйственного общества, преимущественно акционерного.

Таблица 2

Формы партнерства государства и частного сектора в сфере производственной инфраструктуры[197]

При этом особый интерес вызывает административно-правовой характер отношений, так как применительно к концессионным соглашениям практики в отношениях такого рода еще не было. Примером административно-правового договора между государством и бизнесом является лицензионное соглашение[198]. При выдаче лицензии государство выступает в административно-правовой роли, реализуя свои властные полномочия, однако применительно к концессионным соглашениям можно сказать, что обязанности возникают для обеих сторон, так как частная компания обязуется соблюдать некие правила в обмен на то, что государство обязуется предоставить ей это право.

Можно сделать вывод о том, что необходимо закрепить какой-либо механизм предоставления лицензий частным компаниям, если их отношения с государством возникают на основе концессионных соглашений, так как это законодательно пока не закреплено. Возможным решением данной проблемы является установление в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» норм, регулирующих порядок предоставления лицензий компаниям-концессионерам[199].