Джеймс Голдгейер - Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

• Название: Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
• Автор: Джеймс Голдгейер
• Издательство: Международные отношения
• Жанр: Политика
• Год: 2009
• ISBN: 978-5-7133-1350-0

Как формировалась внешняя политика США по отношению к России в 90-е годы XX века? В чем видела свои интересы в разваливающемся Советском Союзе правящая американская элита и правильно ли оценивала ситуацию? Какие были совершены ошибки и почему? На эти вопросы на основании широкого спектра источников, бесед с известными политическими деятелями, личных наблюдений пытаются найти ответ авторы нашумевшей в США книги.

---

Практическая деятельность AMP в России была связана с немалыми трудностями. В советский период это ведомство никогда не имело представительства в Москве, и даже установление официального присутствия в стране оказалось весьма трудной задачей. Руководитель AMP в период администрации Клинтона Брайан Этвуд вспоминает: «До 1995 года у нас фактически не было там представительства. Мы пытались руководить всем из Вашингтона, и это было очень трудно. Если рассматривать эволюцию этой программы, то будет видно, насколько она углубилась и усложнилась в стратегическом плане после того, как в России появились представители AMP, которые могли определить, с кем из русских они могут работать, а с кем — нет»{264}. AMP также не располагало кадрами, владеющими русским языком{265}, которые могли бы осуществлять крупные операции в России. Не располагало AMP и достаточным количеством специалистов по преобразованию командной экономики в рыночную. Работники AMP имели неплохой опыт работы в развивающихся странах Африки, Азии и Латинской Америки. Какая-то часть этого опыта могла быть применена в России, но в основном он оказался бесполезным. Например, высокий уровень урбанизации России, грамотности и индустриализации резко контрастировал с типичной страной — клиентом AMP, где значительная часть населения проживала в сельской местности, не умела читать и писать и работала в поле. В AMP была создана специальная оперативная группа по новым независимым государствам (ННГ), в которую перевели самых способных работников других подразделений. Тем не менее, на переподготовку этих специалистов и формирование многомиллионной программы помощи — одной из самых крупных в истории AMP -ушло немало времени.

Деятельность AMP в Вашингтоне проходила достаточно конфликтно. С одной стороны, агентство подвергалось критике за якобы проявляемую им некомпетентность. К моменту прихода к власти администрации Клинтона AMP уже было под огнем критики со стороны прессы, обвинявшей его в коррупции, неэффективности и потере американских рабочих мест в пользу иностранцев. Уже в то время многие предсказывали, что AMP будет ликвидировано, а его функции переданы Госдепартаменту, что в конечном счете и произошло после проведенного Конгрессом расследования. Политические баталии вокруг этого слияния, без сомнения, отвлекали руководителей AMP как раз в то время, когда они должны были отдавать все свое время и энергию оказанию помощи реформам в посткоммунистическом мире.

С другой стороны, как раз в то время, когда AMP защищало свои программы, боролось за существование и в целом осторожно двигалось в новом направлении, политические назначенцы Клинтона, объединившие свои усилия с лидерами Конгресса, требовали форсировать деятельность AMP в России, пребывавшей в состоянии кризиса и срочно нуждавшейся в американской помощи. Как отмечает Этвуд, «деятели Конгресса имели в виду совсем иные темпы, особенно члены Палаты представителей, обновляемой каждые два года… Они считали, что наши действия уже на следующий день приведут к желаемым преобразованиям»{266}.

Ситуация цейтнота приводила в ряде случаев к нежелательным результатам. Стремясь как можно скорее донести финансовую помощь до получателей в России, AMP полагалось на своих традиционных партнеров, так называемых «бандитов вашингтонской окружной дороги»{267}.[56]

Фактически AMP было обязано отдавать свои деньги этим американским компаниям, а не направлять их напрямую российским организациям. Эти американские контрагенты AMP не имели никакого представления о России, но были весьма изощрены в искусстве получения контрактов AMP{268}. В направляемых в AMP конкурсных заявках эти организации показывали наличие партнерских связей с более мелкими организациями, якобы обладавшими опытом работы в Советском Союзе, однако, когда начиналось фактическое расходование средств, оказывалось, что эти небольшие организации, не привыкшие жить на деньги AMP, получали незначительное финансирование или вообще ничего не получали. Фактически большая часть средств, выделенных на «техническую помощь», расходовалась не в Москве, а в Вашингтоне. А контракты были крупными, потому что AMP должно было расходовать деньги быстро и не могло возиться с мелкими компаниями{269}. Получатели грантов также вознаграждались за быстрое «освоение» средств, а не за их мудрое расходование. Руководитель финансировавшегося AMP проекта по оказанию помощи российским шахтерам Мэри Луиза Вителли откровенно признает: «Такова система. Если не истратишь то, что отпущено на этот год, то в следующем вообще ничего не получишь»{270}. Марк Медиш, работавший в тот период в AMP и Минфине, говорит: «Первоначально (1991-1992 гг.) денег было мало. А в 1994 году бюджет, наоборот, был настолько велик, что AMP не могло с этим справиться. Координатору просто невозможно было пропустить все выделенные деньги через свою систему. Немалые проблемы также возникали из-за чрезмерной саморекламы и «пиара» в интересах конгрессменов и общественности»{271}. Ситуация во многом напоминала практику советских пятилеток: был план, и, чтобы его выполнить, люди должны были к конкретной дате истратить определенное количество денег. Таким образом, результат был менее важен, чем своевременное расходование средств. Участники программы, занимавшиеся развитием частного сектора в России, имели очень мало рыночных стимулов. Например, получатель гранта на реструктуризацию не имел никакой выгоды, если реструктурируемая им компания добивалась успеха. У AMP просто не было времени для разработки таких контрактов, которые стимулировали бы получателей грантов. Горькая ирония заключалась в том, что западные организации, привлеченные к развитию рыночных реформ в России, сами работали отнюдь не на рыночных принципах.

Желание скорее добиться результатов имело и другие негативные последствия для AMP. Пожалуй, самое главное заключалось в том, что AMP (и получатели его грантов) должны были продемонстрировать внешний успех в сильно политизированной среде. Работавшим в Москве представителям AMP приходилось иметь дело с непрерывной чередой делегаций представителей Конгресса, перед которыми надо было демонстрировать успех программ. Без какой-либо научной проработки или аналитического обоснования партнеры AMP были вынуждены разрабатывать какие-то «качественные» показатели измерения успеха. AMP даже привлекало писателей и направляло их в Россию с целью подготовки сообщений об «успехах».

Администраторы AMP и персонал сотрудничавших с ним компаний вынуждены были отказываться от какой-либо подготовки собственных кадров, поскольку они испытывали большое давление скорее выйти «в поле» и начать оказывать русским практическую помощь. Недостаточность подготовки особенно остро ощущалась в языковой сфере — очень немногие официальные представители AMP могли говорить по-русски. Эта же проблема серьезно осложняла деятельность многих американских компаний, помогавших России через контракты и гранты AMP.

В первые годы реализации этих программ стремление как можно быстрее истратить выделенные средства затрудняло выработку стратегии оказания помощи российским реформам. Любая попытка выявить post factum какой-то план или последовательность западных программ развития экономических реформ в России не дала бы результата. Как только администрация Клинтона приняла политическое решение об оказании экономической помощи реформам в России, американские чиновники выдвинули целый набор программ и проектов в различных сферах политики и экономики, которые осуществлялись одновременно. Большая часть решений о том, как тратить деньги, принималась бюрократами среднего уровня в AMP без участия ответственных представителей внешнеполитической команды Клинтона.

Только после того, как в 1995 году Ричард Морнингстар был назначен помощником координатора AMP, произошла смена приоритетов и предпринята попытка проводить в жизнь какую-то стратегию «сверху».

Как утверждает работник аппарата СНБ Карлос Паскуаль, ранее работавший в AMP, «для Белого дома главное было в том, как побыстрее истратить деньги. Морнингстар понимал, что дело было не в скорости, а в том, «приносило ли это пользу». Даже Этвуд признает, что «Морнингстар заставил работников AMP задуматься, насколько эффективно тратились доллары американских налогоплательщиков. В тот момент это напоминало работу с представителем Главного счетного управления в Госдепартаменте»{272}. В 1996 году в своем наиболее важном стратегическом выступлении Морнингстар объявил о новом подходе к проблеме помощи, получившем название «Партнерство ради свободы», в соответствии с которым средства, направляемые организациям российского федерального правительства, уменьшились, а неправительственным и региональным организациям — увеличились{273}.[57]