Джеймс Голдгейер - Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

• Название: Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
• Автор: Джеймс Голдгейер
• Издательство: Международные отношения
• Жанр: Политика
• Год: 2009
• ISBN: 978-5-7133-1350-0

Как формировалась внешняя политика США по отношению к России в 90-е годы XX века? В чем видела свои интересы в разваливающемся Советском Союзе правящая американская элита и правильно ли оценивала ситуацию? Какие были совершены ошибки и почему? На эти вопросы на основании широкого спектра источников, бесед с известными политическими деятелями, личных наблюдений пытаются найти ответ авторы нашумевшей в США книги.

---

Когда Агентство международного развития начало в конце концов осуществлять свои программы в России (и заменило Фонд Форда в качестве ведущего источника финансирования Госкомимущества), оно попыталось повторить успех ГКИ, делая ставку на то, что поддержка конкретных реформаторов воплощает наилучшую стратегию поддержки реформ. Если Чубайс поддерживал какое-то предложение, то оно щедро финансировалось при минимальном контроле или вообще без такового. Годы спустя некоторые наблюдатели подвергли AMP резкой критике за поддержку Чубайса{294}. Однако в ретроспективе представители администрации Клинтона продолжали защищать стратегию выявления реформаторов и их поддержки. Говорит Брайан Этвуд: «Экономическая политика в национальном масштабе проводилась практически одним человеком и его коллегами. Если бы у вас не было с ним контакта, вы не смогли бы в такой степени влиять на его мышление, как это имело место в действительности»{295}. Координатор Госдепартамента Ричард Морнингстар к этому добавляет: «Считали ли мы, что с Чубайсом можно было работать? Несомненно. Он был нашей лучшей надеждой, тем человеком, через которого можно было осуществить перемены, к которым мы стремились. Это был не вопрос поддержки его как личности. Речь шла о поддержке того, чего он и другие пытались добиться. При всем моем критическом отношении к некоторым программам я в этом не усомнюсь ни на минуту. Выпали определенные карты — а он выглядел как серьезный козырь, — и мы постарались извлечь из этого максимум»{296}.

На пике операций AMP в России американские специалисты работали практически во всех российских правительственных учреждениях, имевших отношение к экономической реформе. В бюрократии тесные личные отношения с реформатором были ключом к успеху. Например, Министерство финансов, возглавляемое радикальным реформатором Борисом Фёдоровым, считалось перспективным объектом приложения помощи, в то время как Министерство сельского хозяйства — бюрократия, в которой реформатор не выделялся, — считалось в этом плане менее перспективным и менее приоритетным{297}.

Эта стратегическая установка на оказание помощи реформаторам не вызывала особых споров в руководстве администрации Клинтона.

Например, в Госдепартаменте те, кто более скептически и с осторожностью относился к России, такие как руководитель аппарата госсекретаря Уоррена Кристофера Томас Донилон и руководитель аппарата планирования политики Джеймс Стейнберг, старались уделять больше внимания политике в сфере безопасности, например Боснии и расширению НАТО, а не экономическим вопросам. Как отмечает Стейнберг, «никто не считал это дело безнадежным и что там никогда не будет демократии. Люди считали это возможным. Может, были различные оценки, сколько это займет времени. Но в вопросе о том, что нам надо постараться ускорить этот процесс, разногласий не было. Был также полный консенсус, что разрыв с прошлым должен быть по возможности необратимым»{298}. На более низких ступеньках бюрократической лестницы и в посольстве США в Москве некоторые выражали сомнение в целесообразности сосредоточения внимания только на реформаторах, особенно когда содержание их реформ вызывало вопросы{299}. Однако на высоком уровне эта стратегия не вызывала сомнений, поскольку работа с нереформаторами или работа с теми, кто не обнаруживал приверженности к демократии и рынку, не проявлял прозападных настроений, явно не отвечала интересам национальной безопасности США.

В долгосрочном же плане политика поддержки реформаторов сталкивалась с трудностями, поскольку сами они едва удерживались у власти. Гайдар ушел в отставку еще до того, как Клинтон пришел в Белый дом. Чубайс оставался в Госкомимуществе, Фёдоров — в Минфине и еще некоторое количество деятелей меньшего калибра оставалось на правительственной службе в течение 1993 года. Их позиции на какое-то время укрепились осенью 1993 года, когда Гайдар вернулся в правительство в качестве министра экономики. Однако вскоре после парламентских выборов 1993 года Гайдар и Фёдоров были вынуждены уйти в отставку, оставив Чубайса единственным видным реформатором в правительстве. В знак солидарности с Гайдаром экономисты Сакс и Аслунд тоже ушли со своих постов западных советников российского правительства{300}. Это поставило администрацию Клинтона перед дилеммой: стоит ли пытаться начинать работать с Виктором Черномырдиным и другими деятелями, чья приверженность делу реформ вызывала сомнения, или надо подождать, пока реформаторы вернутся к власти? Творцы политики, пребывание которых в коридорах власти ограничено конкретным сроком, не отличаются терпеливостью, и команда Клинтона не была исключением. Вице-президент Альберт Гор постепенно установил тесные личные отношения с Черномырдиным, что превратило вице-президента и его аппарат в прочерномырдинское лобби в администрации.

Представители Министерства финансов США после некоторых колебаний пришли к выводу, что не могут ограничиваться контактами с небольшой группой молодых реформаторов, которые то входили в правительство, то уходили из него. И они не могли, в отличие от администрации Буша, пассивно наблюдать за провалом реформ — особенно в сфере макроэкономики. Вместо этого они выбрали активную наступательную стратегию. Бывший профессор Саммерс прочел несколько лекций по макроэкономике российскому премьеру, что Тэлботт описывал как намеренную обработку Черномырдина по «полной программе» Саммерсом{301}. Черномырдин в конце концов после нескольких лет ограниченных реформ получил «экономическую степень», которую российские либералы называли самым дорогим образованием в истории.

Торговля и инвестиции

Наряду с оказанием технической поддержки реформаторам в проведении экономических реформ, а российскому правительству — в сдерживании роста инфляции и достижении стабилизации еще одним важным компонентом помощи России уже в 1993 году было развитие торговли и инвестиций. В следующем году это направление получило еще больший импульс. На этой второй фазе оказания экономической помощи всевозрастающую роль в реализации программ стали играть организации, ранее специально созданные с этой целью: Корпорация по зарубежным частным инвестициям (КЗЧИ) и американское Агентство по торговле и развитию (АТР){302}. В этот период расширялись и создавались новые программы для России и других посткоммунистических стран, включая создание в Министерстве торговли США делового информационного центра для новых независимых государств, а также иные программы, направленные на содействие развитию бизнеса.

В администрации Клинтона считали, что торговля и инвестиции будут способствовать успеху рыночных реформ в России{303}. Идея оказания помощи американским компаниям, действовавшим в этом направлении, отвечала планам Клинтона по стимулированию американской экономики. Сторонники этих программ считали, что Корпорация по зарубежным частным инвестициям, Агентство по торговле и развитию и Эксимбанк являлись ключевыми американскими организациями, в задачу которых входило «подготовить площадку» для американских экспортеров, чьи иностранные конкуренты получали субсидии от правительств своих стран. Особую заинтересованность в развитии этих программ проявляли представители Конгресса США. Как заявил сенатор-республиканец от штата Кентукки Митч Макконнел, возглавлявший Сенатский комитет по ассигнованиям на зарубежные операции, «мы сможем укрепить общественную поддержку иностранной помощи, если более четко поставим ее на службу интересам американского бизнеса»{304}. К середине 90-х годов примерно 20% всех операций КЗЧИ было связано с высокорискованными рынками бывшего Советского Союза{305}. Операции на российском рынке также составляли существенную часть портфелей АТР и «Эксимбанка».

Принципиальным новшеством в плане развития торговли и инвестиций явилось создание американо-российской двусторонней Комиссии по экономическому и техническому сотрудничеству — Комиссии Гора-Черномырдина. Возглавляемая двумя сопредседателями — вице-президентом Альбертом Гором и председателем правительства России Виктором Черномырдиным, эта межправительственная комиссия заседала раз в шесть месяцев. Идея комиссии была в неофициальном порядке предложена российским министром иностранных дел Андреем Козыревым Строубу Тэлботту в апреле 1993 года, в ходе подготовки к встрече в Ванкувере, как способ стимулирования процесса становления нового российского государственного аппарата. В ходе первой же встречи с Ельциным Клинтон предложил эту идею своему российскому коллеге. Ельцин согласился с предложением, как только понял, что партнером Гора будет Черномырдин, а не его собственный вице-президент и противник Александр Руцкой{306}.