Джеймс Голдгейер - Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

• Название: Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
• Автор: Джеймс Голдгейер
• Издательство: Международные отношения
• Жанр: Политика
• Год: 2009
• ISBN: 978-5-7133-1350-0

Как формировалась внешняя политика США по отношению к России в 90-е годы XX века? В чем видела свои интересы в разваливающемся Советском Союзе правящая американская элита и правильно ли оценивала ситуацию? Какие были совершены ошибки и почему? На эти вопросы на основании широкого спектра источников, бесед с известными политическими деятелями, личных наблюдений пытаются найти ответ авторы нашумевшей в США книги.

---

Макроэкономика и многосторонняя помощь

Администрация Клинтона с самого начала дала понять, что наряду с двусторонней помощью она будет более целенаправленно и активно взаимодействовать с международными финансовыми институтами в плане оказания помощи российским реформам. При Буше Министерство финансов было озабочено прежде всего тем, чтобы Россия выплачивала долги СССР. При Клинтоне приоритетом Минфина стало продвижение в России рыночных реформ. Работник Министерства финансов администрации Клинтона Дэвид Липтон объясняет: «Мудрость заключается в том, чтобы понимать: нельзя заставлять страну платить долги, если это снижает ее возможности в достижении успеха в проведении реформ. Проблема [администрации Буша] заключалась том, что у нее не было плана экономического возрождения России, который должен был сопровождать любое решение проблемы долгов, а условия погашения долгов практически лишали эти страны возможности выполнения их обязательств»{274}.

В отличие от своих предшественников, заместитель министра финансов Лоренс Саммерс, профессор экономики Гарвардского университета и бывший главный экономист Всемирного банка, и его заместитель Липтон, в прошлом тоже бывший работник Всемирного банка, который вместе с Саксом консультировал Польшу, Россию и другие посткоммунистические страны в отношении рыночных реформ, приехали в Вашингтон с четким представлением, как реформы должны осуществляться{275}. Эта пара обладала необходимыми полномочиями и авторитетом в администрации. Тэлботт припоминает, что министр финансов Ллойд Бентсен «оставил вопрос об оказании помощи России полностью на усмотрение Саммерса». Тэлботт, со своей стороны, считал эту команду в Министерстве финансов ответственной за выработку политики администрации в вопросе оказания экономической помощи России{276}.

К моменту прихода Саммерса и Липтона в Министерство финансов первая попытка России в плане макроэкономической реформы провалилась. Как уже отмечалось ранее, в начале 1992 года Гайдар провел либерализацию цен в большинстве секторов экономики, исключая критически важные нефть и газ[58]. Однако неудавшаяся попытка Гайдара достигнуть макроэкономической стабилизации способствовала его отставке как раз за месяц до прихода к власти администрации Клинтона. И все же новая команда в Министерстве финансов верила, что массированные финансовые вливания в Россию западного капитала могут восстановить процесс стабилизации. В тот период главной причиной провала попыток стабилизации была российская политика в сфере денежного обращения, но как раз денежное обращение было такой сферой, контролировать которую извне можно было только косвенно и в незначительной степени[59]. Целью прямого внешнего воздействия был бюджет.

Первоначально мало кто в администрации Клинтона одобрял такой подход. Предшествующая администрация была не склонна выделять прямую помощь российскому правительству в крупных масштабах, во-первых, в силу того, что предложенные проекты были слишком дорогостоящими и, во-вторых, намерения российского правительства и его способность выполнять взятые на себя обязательства вызывали сомнения. Первоначальные проекты программы помощи, подготовленные командой Клинтона к встрече в Ванкувере, были почти полностью посвящены мелким проектам двусторонней помощи и не предусматривали помощи российскому правительству на макроэкономическом уровне[60]. Дэвид Липтон вспоминает: «В правительстве США многие были настроены на программы помощи гражданскому обществу, а не правительству. Такой подход встречал хорошую поддержку в Конгрессе». Мы также считали, что американская помощь должна направляться на поддержку экономических реформ, так называемых «-заций» (либерализации, стабилизации, приватизации). Это были необходимые условия для капитализации, и их создание зависело от правительства. И, разумеется, если бы эти реформы пошли плохо, то они бы обрекли на провал многие наши усилия по поддержке творческих сил в гражданском обществе»{277}.

Прямая поддержка российского правительства была, однако, очень дорогостоящим делом. Если бы даже весь пакет двусторонней помощи был направлен на поддержку бюджета российского правительства, то даже выделенных Клинтоном 1,6 млрд. долл. оказалось бы недостаточно. Никто прямо не высказывал сомнений в правильности подхода Липтона и Саммерса, но политические советники Белого дома считали, что Клинтон не может выходить в Конгресс с многомиллионными запросами на помощь России как раз тогда, когда он пытался реализовать свой пакет мер экономического стимулирования американской экономики.

Таким образом, решение заключалось в том, чтобы получить поддержку стабилизации из многосторонних источников. Липтон отмечает: «Мы быстро поняли, что не сможем получить финансирование Конгрессом программ помощи на межправительственном уровне, и обратились за финансовой поддержкой к международным организациям. Так появился пакет в сумме 43 млрд. долл., о котором было объявлено на встрече «семерки» в Токио»{278}. По существу администрация Клинтона переложила ответственность за помощь экономическим преобразованиям в России на плечи Международного валютного фонда (МВФ).

МВФ установил рабочий контакт с российским правительством задолго до прихода в Минфин Липтона и Саммерса, хотя отношения МВФ с новым российским правительством на первых порах складывались неважно[61]. В последний год администрации Буша экономисты МВФ помогли Гайдару и его команде разработать принципиальную концепцию реформ в виде «теневой программы», которая была принята правительством 27 февраля 1992 г.{279} Как упоминалось в главе 4, МВФ также предоставил кредит на сумму 1 млрд. долл., который был согласован к августу 1992 года, когда позиции Гайдара и его коллег-реформаторов сильно пошатнулись. В апреле 1992 года был также обещан стабилизационный фонд в размере 6 млрд. долл. — по типу исключительно успешной аналогичной акции в Польше, — но он так и не был создан. В 1993 году разговоры о рублевом фонде подогревали ожидания о грядущем поступлении 6 млрд. долл. Выступая вскоре после встречи в Ванкувере, российский министр финансов Борис Фёдоров сообщил, что ожидает создания этого фонда летом 1993 года, но предостерег, что невыполнение такого рода обещаний чревато опасностями: «Если в 1993 году мы будем иметь только разговоры или подтверждения прошлых обещаний, то это будет катастрофой»{280}. Однако МВФ так и не создал стабилизационного фонда ни в 1993 году, ни в последующем.

На первоначальном этапе отношений с российскими чиновниками МВФ призывал российское правительство делать больше, в то время как сам предоставлял очень мало реальной финансовой помощи. В этот ранний период помощь выделялась как награда за достижение прогресса в экономических реформах, а не как фактор, способствующий его достижению. Этот принуждающий подход к проблеме экономической помощи заставлял многих российских представителей, включая наиболее рьяных сторонников реформ, ставить под сомнение подлинные цели и компетентность многосторонних кредитных учреждений. В целом подход МВФ к проблеме преобразования российской экономики был далек от совершенства, поскольку он не учитывал политических факторов{281}. К 1993 году у МВФ было мало опыта работы в посткоммунистических странах, где задача стабилизации была намного сложнее того, с чем приходилось встречаться в экономиках капиталистических стран. Деятели МВФ были вынуждены импровизировать и искать какие-то новые подходы к проблемам, связанным с переходом от коммунизма к капитализму. Кроме того, деятели МВФ как банкиры предоставляли кредиты, а не гранты, и они ожидали возврата своих денег. Эта форма помощи радикально отличалась от системы грантов, лежавших в основе «плана Маршалла»{282}. Перед лицом высокой степени неопределенности банкиры склонны проявлять осторожность.

После прихода в Белый дом администрация Клинтона попыталась привнести новое ощущение срочности во всю деятельность МВФ в России. Представители Министерства финансов США вели осторожную разъяснительную работу со своими партнерами в МВФ, стараясь добиться смягчения условий предоставления кредитов России. После Ванкувера Клинтон публично призвал к смягчению условий предоставления кредитов МВФ, так чтобы Россия могла получать ежегодно 13,5 млрд. долл.{283} 10 апреля 1993 г. МВФ согласился с предложением об изменении подхода к России и выразил намерение предоставить ей кредит в размере 5,4 млрд. долл. на более благоприятных условиях в плане требований к уровню инфляции и размеру бюджетного дефицита{284}. Директор МВФ Мишель Камдессю объявил, что в ближайшие четыре-пять лет фонд планирует предоставить России кредиты на общую сумму 30 млрд. долл. Той же весной МВФ ввел в действие новый кредитный инструмент под названием «Фонд системных преобразований» (ФСП), который должен был позволить предоставлять России кредиты, даже если она не сможет выполнить требования МВФ о ежемесячном уровне инфляции или бюджетного дефицита.