Георгий Романовский - Нотариат в Российской Федерации

• Название: Нотариат в Российской Федерации
• Автор: Георгий Романовский
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-321-7

В настоящей работе освещены основные вопросы становления и развития нотариата в Российской Федерации. Рассматривается понятие нотариата, его значение и содержание, представлена история развития.

Особое внимание уделено содержанию и организационным основам нотариальной деятельности. Анализируются такие понятия, как нотариальный акт, нотариальный округ, нотариальная контора.

Подробно рассматривается порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса, а также правовой статус должностных лиц, осуществляющих нотариальные действия. Определен правовой статус нотариальной палаты как органа нотариального сообщества. Исследуется понятие «публичной корпорации», при этом проводится сравнительный анализ статуса адвокатской палаты и органа судейского сообщества.

Значительное место уделено зарубежному опыту регулирования, что позволит выработать системное мнение по заявленной проблематике и применить положительный опыт к российским условиям.

Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, а также профессиональных юристов.

---

Парадоксально, что, выделяя отличительные черты государственного управления, авторы учебников по административному праву практически не говорят о государственном управлении как категории. Это характерно для работ Ю. А. Тихомирова, А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова.

Наиболее распространенными являются две точки зрения. Первая исходит из понимания управления как деятельности органов государства. Например, К. С. Бельский характеризует его как подзаконную «деятельность органов исполнительной власти, направленную на практическую организацию нормальной жизни общества: обеспечение личной безопасности граждан, создание условий для их материального, культурного и духовного развития»[94]. Аналогичное определение дает И. А. Василенко, хотя и выделяет административно-государственное управление и государственное администрирование. Под первым понимается «осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз». Связующим звеном государственного администрирования выступает ключевая фигура государственного служащего. «Государственное администрирование – это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики»[95].

Вторая точка зрения представлена Г. В. Атаманчуком, который считает, что термин «деятельность» не раскрывает социальной сущности управления, и тем самым больше всего импонирует авторитарной бюрократии, так как не несет в себе разъяснения, что исполнять и каков итог исполнения. По его мнению, под государственным управлением следует понимать «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»[96].

Представляется, что обе точки зрения не противоречат друг другу. Ибо реальное содержание государственного управления есть деятельность специально созданных для этого органов исполнительной власти. Направленность же этой деятельности заключается в воздействии на объекты управления.

Специфика управления нотариатом заключается в том, что эта система создана для обеспечения правовой помощи населению. Государство с помощью нотариата реализует свою позитивную роль в укреплении института прав и свобод человека и гражданина, что нашло свое отражение в Российской Конституции. Согласно ст. 48 каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. Следовательно, сам институт нотариата выполняет управленческую функцию. В этом случае можно говорить о различных уровнях управления. Государство создает систему специальных органов, при этом оно должно выполнять определенные управленческие функции по отношению к этой системе. Следует четко очерчивать круг задач, которые тем самым государство должно выполнять. Нотариальные органы также выполняют определенные управленческие функции, поскольку созданы для упорядочивания общественных отношений. Выстраивается цепочка связей: государство – нотариальные органы – гражданин. Каждое из звеньев этой цепочки нельзя оценивать по единому принципу. Одновременно нельзя забывать, что защита прав человека и гражданина – первейшая обязанность государства. Соответственно государство не может отдать на откуп «стихии» отношения нотариальный орган – гражданин. Они должны не просто подчиняться правовым нормам, установленным в государстве, но и находиться под его контролем. Гражданин не может быть оставлен один на один с нотариальным органом, в противном случае появляется почва для намеренного нарушения его прав со стороны нотариального органа.

В соответствии со ст. 163 ГК РФ нотариальное удостоверение сделки осуществляется путем совершения на документе «удостоверительной надписи нотариусом или другим должностным лицом, имеющим право совершать такое нотариальное действие»[97]. В Гражданском кодексе РСФСР не говорилось о сущности нотариального удостоверения. При ранее действовавшем законодательстве нотариус отчасти выполнял функцию арбитра в гражданских правоотношениях[98]. Поскольку сейчас его роль сводится только к совершению удостоверительной надписи, все меньше оснований утверждать о прямых управленческих функциях нотариата. Н. Сучкова указывает: «Как представляется, исключение нотариата из сферы гражданского оборота, по сути дела, продиктовано тем, что Гражданский кодекс Российской Федерации стал рассматривать российский нотариат как частноправовой институт. Статья 163 Кодекса предусматривает именно такой вариант, когда сводит нотариальное удостоверение просто к проставлению соответствующей надписи»[99]. Движение в этом направлении может привести к тому, что нотариус станет равным участником гражданских правоотношений без наличия особых властных полномочий т. е. лицом, оказывающим физическим и юридическим лицам правовые услуги на основании гражданско-правового договора.

Как говорилось выше, нотариат сам нуждается в государственном управлении. Проанализируем, кто в данном случае является субъектом управления, и определим сферу государственного управления нотариатом, т. е. границы практической деятельности соответствующего государственного органа.

Особенность российского нотариата заключается в том, что Основы о нотариате не определяют уполномоченный орган управления данной сферой. В статьях 2, 3, 4 Основ говорится, например, о том, что Министерство юстиции РФ определяет порядок прохождения стажировки, уполномоченными органами юстиции субъектов РФ выдается лицензия на право нотариальной деятельности, квалификационная и апелляционная комиссии создаются также при органах юстиции. Однако Министерство юстиции не закрепляется как уполномоченный орган государственной власти, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность по отношению к нотариусам. Это касается не только полномочий органов юстиции в отношении нотариата.

Как отмечается в Концепции реформирования органов и учреждений юстиции РФ, утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 октября 1996 г., «в настоящее время статус органов юстиции не имеет четкого нормативного регулирования»[100]. Несмотря на то, что в системе органов государственной власти проведены серьезные реформы, итогом которых стало усиление роли органов юстиции, уточнение их полномочий, работа по реформированию нотариата еще не закончена.

Как уже говорилось, государство выполняет управленческие функции по отношению к нотариату, создавая, в частности, саму систему нотариата. Так, законодательный орган принял Основы законодательства РФ о нотариате. Данный правовой акт выполняет первичную функцию организации, предусматривает наличие соответствующего правового института, определяет его правовой статус, порядок получения статуса нотариуса и т. д.

Особенностью современного нотариата является также и то, что государство не создавало его с нуля. Нотариат как таковой существовал и до принятия Основ о нотариате, законодательным образом были внесены лишь коррективы в систему. Данный факт мог бы послужить преимуществом, так как существовала бы преемственность, что очень важно именно при реализации государственного управления. Но из-за непродуманности концепции развития нотариата и наличия большого числа недостатков правового акта государственное управление нотариатом было просто разрушено. В 1993 г. законодательный орган, по-видимому, не посчитал нужным создать стержень, на котором крепились бы управленческие функции.

Более подробно следует остановиться на вопросах реализации принципа федерализма в непосредственной деятельности публичных органов по организации нотариата в РФ.

Принцип федерализма в государственном регулировании организации нотариата

Россия – федеративное государство, поэтому система органов государственного управления нотариатом не может не учитывать особенности федеративного устройства России. Законодательство СССР также принимало во внимание федеративное устройство Советского Союза. Так, в ст. 2 Закона СССР «О государственном нотариате» закреплялось следующее: «Законодательство Союза ССР и союзных республик о государственном нотариате состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных актов законодательства Союза ССР, законов о государственном нотариате и других актов законодательства союзных республик»[101].

Слово «федерализм» переводится с латинского как «соглашение» (foedus). Конституция может провозгласить государство федеративным, но будет ли оно таковым в действительности? Для этого надо определиться с содержанием данного принципа.

Академик Б. Н. Топорнин пишет: «Суть российского федерализма выражена в Конституции 1993 года следующим образом: федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации»[102]. Реализуется принцип федерализма в том, что Конституция России устанавливает деление государства на равноправные субъекты. Ранее органы юстиции входили в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Наименования были различны: от министерств в республиках до управлений (отделов) в краях (областях). Органы юстиции субъекта Российской Федерации по вопросам организации нотариата находились в двойном подчинении – министру юстиции РФ и органу общей компетенции исполнительной власти субъекта РФ. В 1999 г. произошло реформирование, в результате которого органы юстиции в субъектах Федерации стали территориальными управлениями Министерства юстиции РФ. В этом случае даже по вопросам совместного ведения органы общей компетенции региона утратили полномочия по управлению органом юстиции, поскольку была выстроена федеральная подчиненность. Интересна ситуация, произошедшая в Республике Татарстан, в которой руководство Министерства юстиции Республики Татарстан воспротивилось принудительной реорганизации. Действительно, как может реорганизовать региональный орган исполнительной власти федеральный орган, если он таковой не создавал? Налицо федеральная интервенция. Кстати, Татарстан оказался единственным не подчинившимся субъектом. Поскольку давление оказалось безуспешным, предлагалось создать два органа на территории республики: территориальное управление, которое бы реализовывало функции управления по предметам ведения Федерации, и Министерство юстиции Республики Татарстан, выполняющее функции управления по предметам совместного ведения и ведения субъекта. Создание территориальных органов юстиции в субъектах Российской Федерации по-новому поставило вопрос о реализации предметов совместного ведения. По-видимому, они должны реализовываться региональными органами. В этом случае можно будет говорить о какой-то самостоятельности их разрешения.