Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

• Название: Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
• Автор: Сергей Чернов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-355-1

Монография является продолжением темы исследования автора, по результатам которого в 2003 г. вышла его книга «Конституционно-правовой статус Республики Карелия».

В новой работе «Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами» рассматриваются теоретические основы и исторические корни российского федерализма, проблемы суверенитета в системе федерализма.

Отдельная глава посвящена статусу субъектов Российской Федерации, их взаимоотношениям с федеральными органами, проблеме конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании рассматривается и вопрос о роли Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов Федерации в формировании единого конституционно-правового пространства Российской Федерации. В работе отражена одна из важнейших проблем федерализма – проблема конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Сложному вопросу эволюции федеративных отношений посвящена отдельная глава, в которой рассматриваются состояние и перспективы развития федеральных округов и организация регионального государственного контроля в Российской Федерации и ее субъектах.

Монография рассчитана на научных и педагогических работников, аспирантов, специализирующихся в области проблем федерализма, конституционного права и государствоведения. Она может быть полезна специалистам в области права и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами федерализма и укрепления конституционной законности в РФ, работникам исполнительной власти, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, которые занимаются законотворческой и правоприменительной деятельностью.

---

В. Е. Чиркин, говоря о возможности признания субъектов федерации, суверенными в определенных пределах, считает, что «это вовсе не государственный суверенитет», так как он ограничен внутренними делами субъекта федерации.[156]

В то же время В. Е. Чиркин видит противоречие в формуле «субъекты федерации, не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем… обладают государственной властью».[157]

Так как речь идет о суверенитете субъектов федерации, быть неограниченным он не может, поскольку субъект федерации является составной частью целого суверенитета федерации.

Государствененая власть субъекта федерации распространяется главным образом на его территорию, а, кроме того, над ней находится государственная власть всей федерации с ее исключительным правом, которые, наиболее отчетливо выражают государственный суверенитет: война и мир, внешние сношения, эмиссия единых денежных знаков и др.[158]

Суверенитет субъекта может быть ограниченным не только в пространственном, но и в содержательном отношении, т. е. распространяться на внутренние вопросы и вопросы, не относящиеся к предметам ведения и полномочиям федерации в целом.

Абсолютным суверенитет быть не может. Суверенитет современных демократических государств ограничен общепринятыми принципами и нормами международного права, требованиями Всеобщей декларации прав и свобод человека и т. д., внутригосударственным правом и законом. Значит определенное ограничение суверенитета государства не означает его потерю.

Суверенитет субъекта федерации отличается своей ограниченностью в государственно-правовом смысле. Отказ от возможности признания суверенности субъекта федерации в любом отношении делает практически невозможным достаточно четкое и ясное ограничение федерации от высоко децентрализованного унитарного государства в его автономистской форме.[159]

Суверенитет неделим, это качественная, а не количественная характеристика состояния государственной власти.

А вот предметы ведения и полномочия могут делиться и могут быть больше или меньше.

В федеративном государстве федерация делится своим суверенитетом, а субъект федерации своим. Своеобразие федерации в том, что на территории субъекта федерации сочетаются и действуют два разноуровневых суверенитета – федерации и ее субъекта, которые неравнозначны, но дополняют друг друга.

Суть федерализма в том, что эта государственная форма позволяет организовать взаимодействие двух разных государственных властей при ведущей роли федеральной власти.[160]

В 90‑е гг. в вопросе о суверенности субъектов РФ сложилась непростая ситуация. Конституция РФ почти четверть субъектов РФ, а это были республики, рассматривала в качестве государств, не называя их суверенными. В Федеративном договоре, декларациях и конституциях республик, внутригосударственных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий и иных правовых актах речь шла о суверенности республик.

Конституция РФ закрепила принцип равноправия субъектов РФ, и в то же время одни из них получили статус государств со всеми вытекающими из этого последствиями, а другие такого статуса не получили.

Сущность государственного суверенитета заключается в особом качественном состоянии государства, благодаря которому оно, как субъект одной из форм социальной власти, обладает политико-правовым верховенством на своей территории и независимостью во внешних отношениях. При отсутствии у государства этого признака, оно является несуверенным, так как на тех или иных началах находится в составе другого, но уже суверенного государства, в том числе и с федеративным устройством. Государственная власть в федерации осуществляется в конституционно закрепленных пределах самостоятельно как федеральным государством, так и каждым субъектом федерации в отдельности. Своеобразие осуществления государственной власти в федерации осложняет теоретическое решение вопроса о субъекте государственного суверенитета.

Определение суверенитета, во-первых, должно учитывать, что суверенитет в качестве принципа имеет три основных значения – государственного суверенитета, народного суверенитета и национального суверенитета. Нарушение этого требования – главная причина существования в научных публикациях противоречивых и ошибочных положений. Во-вторых, определение суверенитета должно органично вписываться в понятийно-категориальную систему теории государства. В-третьих, использоваться одновременно для государств с унитарным и федеративным устройством.

Государственный суверенитет принадлежит государству, на практике его осуществляют высшие органы государства, прежде всего избранный населением парламент. Источником государственного суверенитета служит народный суверенитет.

Часть 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации гласит «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Это положение, с одной стороны, определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными, с другой – служит однозначным подтверждением территориального единства Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей.[161]

Верховенство и единство государственной власти обеспечивается прежде всего через верховенство правовых актов Федерации. Во втором разделе Конституции «Заключительные и переходные положения», закрепляется, что во-первых, в случае несоответствия статьям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора – Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации действуют положения Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу Конституции 1993 г., применяются в части, не противоречащей Конституции.

Для федераций, исторически сложившихся в результате реального объединения, характерен практически весь набор государственной атрибутики, в том числе решающие и обязательные объективные характеристики государства – самостоятельное осуществление государственной власти (хотя и в конституционно ограниченных пределах), собственная территория и собственное население[162].

В конституционном праве разных стран сложилось убеждение, что субъекты федерации суверенитетом не обладают, он принадлежит только федерации.

Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ принял в 1994 г. положение о государственном суверенитете, содержавшиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации, не соответствующим федеральной Конституции, официальной реакции на это решение в России долго не было.

Существует позиция, в соответствии с которой государственный суверенитет может разделяться на два или три уровня управления.[163] Государство расчленяется по оси «центр» – «периферия», по которой власть также может ограничиваться. Это обеспечивает разграничение компетенции, вытекающее из принципа федерализма. Представительные органы отдельных территорий (субъектов федерации) могут иметь приоритетные правомочия по сравнению с центральными государственными органами, и это ограничивает центральные ветви власти.[164]

В то же время понятие государственного суверенитета имеет целостный характер. Как и государственную власть, его нельзя распространить на все уровни управления, но государственная власть есть у субъектов федерации, а государственного суверенитета у них нет.[165]

Третья позиция ученых состоит в том, что в федерации государственный суверенитет принадлежит только федеративному государству.

В федерации возникает проблема государственного суверенитета, суть которой – в установлении наличия качеств суверенного субъекта по отношению к двум уровням или формам государственности, т. е. федеральному целому и составным частям. Таким образом, проблема соотношения государственных суверенитетов федерации и ее частей стала для отечественной науки еще более важной и актуальной, чем прежде.

Сегодня, наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России развивается не менее сложный процесс перераспределения полномочий между федеральными властями, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

Среди советских исследователей Л. А. Моджорян одна из первых поставила методологический вопрос о различиях между государственным, народным и национальным суверенитетами[166]. Б. Л. Манелис в монографии «Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях» писал, что в получившем наибольшее распространение определении суверенитета «не расшифровывается характер независимости государства», и это обстоятельство «порождает путаницу в самом понимании сущности суверенитета»[167].