Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

• Название: Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
• Автор: Сергей Чернов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-355-1

Монография является продолжением темы исследования автора, по результатам которого в 2003 г. вышла его книга «Конституционно-правовой статус Республики Карелия».

В новой работе «Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами» рассматриваются теоретические основы и исторические корни российского федерализма, проблемы суверенитета в системе федерализма.

Отдельная глава посвящена статусу субъектов Российской Федерации, их взаимоотношениям с федеральными органами, проблеме конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании рассматривается и вопрос о роли Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов Федерации в формировании единого конституционно-правового пространства Российской Федерации. В работе отражена одна из важнейших проблем федерализма – проблема конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Сложному вопросу эволюции федеративных отношений посвящена отдельная глава, в которой рассматриваются состояние и перспективы развития федеральных округов и организация регионального государственного контроля в Российской Федерации и ее субъектах.

Монография рассчитана на научных и педагогических работников, аспирантов, специализирующихся в области проблем федерализма, конституционного права и государствоведения. Она может быть полезна специалистам в области права и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами федерализма и укрепления конституционной законности в РФ, работникам исполнительной власти, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, которые занимаются законотворческой и правоприменительной деятельностью.

---

В настоящее время межрегиональные ассоциации представляют собой довольно мощные как в экономическом, так и в политическом плане объединения субъектов Российской Федерации, не считаться с которыми федеральный центр уже не может. Именно поэтому центр стремится создать правовые способы регулирования этих отношений: уставы этих объединений должны быть утверждены федеральным Минюстом, принимаются исполнительные акты по отдельным либо по всем ассоциациям.

Ассоциации привлекаются для решения важнейших вопросов, в частности для предварительного обсуждения проектов федерального бюджета на очередной год. Однако центральная власть стремится не допустить политизации этих объединений.

В мае 1994 г. в Совете Федерации был подписан «Протокол о намерениях по взаимодействию между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», а в июле 1994 г. было заключено «Соглашение о сотрудничестве между Федеральным Собранием Российской Федерации и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»[120].

Центр стремится использовать фактор интеграции для дальнейшего объединения субъектов Федерации. В то же время ассоциация не свободна от ряда проблем. Часто идет расхождение региональных интересов в отношениях между политически более независимыми республиками и остальными субъектами.

1997–1998 гг. были временем относительной стабилизации в стране. Темпы спада промышленного производства снизились, а к 1998 г. наметился небольшой рост. Это дало повод региональным элитам поставить вопрос о новых формах интеграции. Их оценка деятельности ассоциаций экономического взаимодействия существенно меняется: ассоциация рассматривается как важный, но все же переходный механизм к новым, более эффективным формам интеграции. Во второй половине 1997 г. в Свердловской области, выступившей в роли региона-интегратора, был разработан проект Договора об Уральском экономическом союзе, предполагаемыми участниками которого должны были стать республики Башкортостан, Коми, Татарстан, Удмуртия, Курганская, Оренбургская, Пермская, Свердловская, Тюменская и Челябинская области. Будучи по своей правовой природе межрегиональным договором, он не предусматривал создания нового субъекта Российской Федерации на основе объединения регионов, однако закладывал основы для заключения других межрегиональных договоров и принятия правовых актов Союза, обязательных для его участников в случае их ратификации. Проект предусматривал создание органов Союза – Высшего Совета, Межпарламентского Собрания и Исполнительного Комитета. Финансирование совместных мероприятий и содержания органов Союза должно было обеспечиваться за счет отчислений участниками из своих бюджетов и иных поступлений. Создание Союза могло повлечь за собой появление своеобразной промежуточной государственной формы – некоего симбиоза укрупненного субъекта Российской Федерации и межрегиональной организации.

Подписание подобного Договора могло быть воспринято как очередной демарш против центра, означающий новый виток противоборства. Однако к началу 1998 г. идея Союза была отодвинута на второй план в связи с обострившейся политической ситуацией в высших эшелонах власти в Москве.

В течение 1998–1999 гг. наблюдался новый поворот к эволюции ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Они более и менее интегрируются в вертикаль исполнительной власти страны. Эта тенденция особенно усилилась после финансового кризиса 1998 г. При премьере Е. М. Примакове руководители ассоциаций вошли в состав Правительства РФ – по статусу они были приравнены к федеральным министрам[121]. После этого вопрос о создании Союза и заключении соответствующего договора на Урале больше не поднимался.

В апреле 1999 г. Государственной Думой, а затем и Советом Федерации был одобрен и направлен на подписание Президенту Федеральный закон «Об общих принципах деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», который предусматривает весьма скромные права данных организаций по сравнению с первоначальным проектом закона, вынесенным на рассмотрение депутатам в октябре 1998 г.

Первый вариант законопроекта предполагал продолжение политики интегрирования ассоциаций в исполнительные органы государственной власти. Им предусматривалось наделение ассоциаций широкими правами по участию в работе правительственных комиссий; участию в разработке региональных разделов программ развития территорий при формировании федеральной программы развития, федерального бюджета; по представлению интересов регионов в Правительстве и Федеральном Собрании, а также в организациях Межгосударственного экономического комитета стран СНГ. Причем речь уже не идет о децентрализации власти. Ставка делается на укрепление единой централизованной вертикали исполнительной власти, включающей уровень Федерации, ее субъектов, а также местного самоуправления. В этой цепочке ассоциациям отведена особая роль: «Ассоциации экономического взаимодействия должны в полной мере овладеть функциями надежных организаторов информационных потоков и управленческих решений между федеральными органами государственной власти и государственной властью субъектов Федерации»[122].

Республики стали важнейшей ареной политической жизни, в них вырабатываются и реализуются различные политические программы.

Одна из особенностей российской демократии – наличие нескольких центров политической власти (Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации и региональные лидеры), которые сдерживают и уравновешивают друг друга. Несмотря на формальные полномочия, которые Конституция предоставляет Президенту, на практике его власть ограничена. Если Президент попытается действовать абсолютно независимо, реакция других центров власти может привести к разрушению существующего конституционного порядка.

Центр включает в себя не только исполнительную и судебную власть, но также и представительный законодательный орган.

Верхняя палата Федерального Собрания – Совет Федерации – одновременно является и федеральным, и представительным органом субъектов Федерации. Совет Федерации – одна из форм участия регионов в общенациональном политическом процессе, он действует как важный объединяющий фактор. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации. Конституцией РФ 1993 г. Совету Федерации предоставлены широкие полномочия. В 1993 г. члены Совета Федерации избирались населением, а с 1996 г. в его состав стали входить руководители исполнительных и законодательных органов власти субъектов Федерации. В 2000 г. принцип формирования несколько изменился. Вместо руководителей регионов в него будут входить его представители, однако замена руководителей их представителями процесс длительный, делается это для того, чтобы не возникло обид со стороны региональных лидеров.

Согласно ст. 102 Конституции 1993 г., полномочия Совета Федерации достаточно велики. В Совете Федерации отсутствует партийная структура, представлены влиятельные региональные лидеры со своими взглядами и предпочтениями. Кроме того, Совет Федерации обладает действенным правом вето на законопроекты, принятые Государственной Думой. Будучи одновременно федеральным органом власти и органом представительства, Совет Федерации олицетворяет оба уровня суверенитета в стране. Он не только выражает интересы регионов, но и является верховным представительством субъектов Федерации на федеральном уровне и одновременно федеральным органом власти.

Не совсем ясен конституционный статус Совета Федерации. Он не является Сенатом, а его члены сенаторами. Способ формирования Совета Федерации отражает тенденцию к суверенизации регионов. Его члены не просто представители, а делегаты, которые заменяются после каждых новых выборов органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Их цель – не представлять национальные интересы, а выступать от имени своих субъектов Федерации.

Совет Федерации играет двойственную политическую роль, предоставляя региональным лидерам возможность действовать на федеральном уровне.

Особую актуальность имеет юридическое решение вопроса об основах ответственности Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судебных органов власти. Идет конкретизация и дополнение положений российской Конституции решениями Конституционного Суда РФ и федеральным законодательством, что позволяет обозначить определенные тенденции в развитии федеративных отношений. В решениях Конституционного Суда РФ просматривается тенденция дальнейшего развития России как централизованной Федерации. Так, Конституционный Суд РФ на основе анализа конституционных норм определил ряд жестких принципов в отношении организации государственной власти в субъектах Федерации (необходимость прямых выборов высших должностных лиц, целая система требований к балансу законодательной и исполнительной властей)[123].