Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

• Название: Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
• Автор: Сергей Чернов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-355-1

Монография является продолжением темы исследования автора, по результатам которого в 2003 г. вышла его книга «Конституционно-правовой статус Республики Карелия».

В новой работе «Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами» рассматриваются теоретические основы и исторические корни российского федерализма, проблемы суверенитета в системе федерализма.

Отдельная глава посвящена статусу субъектов Российской Федерации, их взаимоотношениям с федеральными органами, проблеме конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании рассматривается и вопрос о роли Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов Федерации в формировании единого конституционно-правового пространства Российской Федерации. В работе отражена одна из важнейших проблем федерализма – проблема конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Сложному вопросу эволюции федеративных отношений посвящена отдельная глава, в которой рассматриваются состояние и перспективы развития федеральных округов и организация регионального государственного контроля в Российской Федерации и ее субъектах.

Монография рассчитана на научных и педагогических работников, аспирантов, специализирующихся в области проблем федерализма, конституционного права и государствоведения. Она может быть полезна специалистам в области права и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами федерализма и укрепления конституционной законности в РФ, работникам исполнительной власти, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, которые занимаются законотворческой и правоприменительной деятельностью.

---

В условиях одних стран оказывается возможным ограничиться национально-культурной автономией или даже простым общедемократическим равноправием граждан, в других – использовать национально-территориальную автономию или национально-территориальный федерализм.

В определенных условиях демократический федерализм, национальная государственность и даже сепаратизм могут играть прогрессивную роль, способствовать решению национального вопроса, сближать в конечном счете народы друг с другом. Наверное, преждевременно считать национальное государство на современном этапе развития политическим анахронизмом.

Опыт европейской интеграции показывает, что только после длительного, последовательного и демократического использования нацией своего права на развитие государственности народы готовы вступить на путь постепенного преодоления национально-государственных границ и создания наднациональных объединений, органов и организаций[100].

В июне 1996 г. была опубликована «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», где есть следующее положение: «Оптимизация государственного устройства России на основе принципов федерализма находится в числе приоритетных задач внутренней политики страны. Этот процесс не преследует цели “губернизации” республик или, наоборот, “республиканизации” краев и областей. Своеобразие российского федерализма – в сочетании национального и территориального начал». Осуждается проводившийся в прошлом «курс на унификацию», «порождавший основу для нынешних противоречий», и справедливо отмечается, что не только сепаратистские, но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность[101].

В научной литературе по-разному трактуется понятие «национальная государственность», несмотря на то что в 60‑70‑е гг. по данному вопросу вышли монографии С. А. Раджабова[102], К. К. Коркмасовой[103], Э. В. Тадевосяна[104], исследование «Национальная государственность союзных республик»[105].

В современной литературе «национальная государственность» трактуется часто как «государственность данного этноса и для данного этноса»[106]. Это толкование как недемократичное было подвергнуто критике в конце 60‑х – начале 70‑х гг. и понималось как государственность не только той нации или народности, которая дала имя данной республике или автономии, но и всех других национальностей, проживающих на ее территории.

Такое понимание национальной государственности дано не только в Конституции РФ, где говорится о «многонациональном народе России» как единственном источнике власти, но и в конституциях входящих в нее республик.

Демократическое государство не может не признавать право народов на самоопределение. Но это право может и должно осуществляться не иначе, как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для «коренной» (титульной) нации, без дискриминации населения других наций.

В. А. Тишков считает, что национально-территориальный принцип государственного построения сам по себе «провоцирует претензии со стороны одной из национальностей на исключительный статус в вопросах контроля власти и ресурсов и затрагивает интересы остального населения»[107].

Национальное в государственности России находит свое выражение в построении государственности на базе этнической территории соответствующего народа, т. е. территории его исторического проживания: в обеспечении широкого представительства данного народа в органах государственной власти и управления, в закреплении его родного языка в качестве государственного и организации функционирования государственных органов, в своеобразии применения федеральных законов, учитывающем национальные особенности и т. д.[108]

Тем не менее говорить о государственном суверенитете субъектов Российской Федерации сегодня так же неправомерно, как и раньше.

Наделение государственным суверенитетом субъектов Российской Федерации ведет к разрушению единой государственности. Укрепление самостоятельности регионов надо осуществлять не дроблением государственного суверенитета, а путем взвешенной передачи полномочий от Российской Федерации к ее субъектам[109].

Исторические традиции России породили феномен «матрешечных» субъектов Российской Федерации, т. е. вхождение автономных округов в состав краев, областей и признание их в то же время по Конституции равноправными субъектами Российской Федерации.

Решение проблем федерализма, обусловленных историей и традициями России, – это вопрос не только права, но и политики. Путь решения спорных вопросов – это путь взвешенных переговоров и согласительных процедур. В то же время в Конституции много правовых проблем неравноправия субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации принимают уставы только законодательными органами; в отношении республик такого ограничения нет. Согласно п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ, республики и другие субъекты Российской Федерации поставлены в разные правовые условия с позиций такой сферы совместного ведения, как обеспечение соответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам[110].

Конституция пытается соединить собственно национальный и территориальный факторы в государственном устройстве в том варианте, в котором он существует в настоящее время в России. Только в 4 из 21 республики титульная нация составляет большинство населения. Это очень серьезный вопрос, так как многие специалисты считают, что с внедрением конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации, народовластия, а также равноправия субъектов РФ сущность организации новой федерации должна быть именно территориальной.

После провозглашения суверенитета в 1990 г. в России не было принято документов, определяющих ее национально-государственное устройство. Федерация не учреждалась, а провозглашалась, а это вызывает очень много внутренних политических и правовых противоречий.

В Российской империи все вершилось от имени монарха, в СССР – от имени рабочих и крестьян, в обновленной демократической России субъект, обладающий этим правом, не вполне определен. Ссылки на некое чисто гражданское общество, которое якобы не должно иметь этнических, языковых, культурных интересов отдельных групп, совершенно несостоятельны, так как только при наличии законов, которые гарантируют защиту этнических прав, и возможно гражданское общество. Люди изначально равны, следовательно, каждый вправе получать образование на родном языке, развивать свою культуру, соблюдать традиции и требовать удовлетворения этих потребностей от государства. Этнические права – это неотъемлемая часть прав человека, и только соблюдая их, государство становится благом. В ином случае люди вынуждены создавать общественные институты для защиты своих интересов в виде национально-культурной автономии, территориальных образований, республик[111].

Ситуация в России такова, что коренные народы (татары, башкиры, якуты и другие) недвусмысленно свои претензии на роль государствообразующих этносов. Более того, они укрепляют свои суверенные республики, иначе говоря, они самоопределяются (в рамках России), исходя из собственных интересов, что нередко приводит внутреннее законодательство субъектов РФ в противоречие с Конституцией РФ.

В то же время за последние годы окрепли области, края, автономные округа, города в качестве субъектов Российской Федерации.

В условиях демократии непротиворечивая федерация может быть построена только с учетом интересов двух составляющих:

– народов России, в основном представленных республиками и отчасти национально-культурными автономиями;

– территориальных (в основном этнически русских) образований.

Федеративный Договор в силу политических обстоятельств не мог стать учредительным документом. Договор носил конъюнктурный характер и принимался под сильным давлением центра. Чечня и Татарстан, не подписав данный документ, создали прецедент, с одной стороны, вооруженного конфликта и провозглашения независимости, с другой – перехода к подписанию двухсторонних договоров. Конфликт в Чечне стал сложнейшей политической проблемой, а Татарстан предложил модель договорной федерации[112].

Конституционное совещание, которое состоялось в 1993 г., к сожалению, не учитывало уже принятых конституций республик, что было негативно воспринято республиками. Возникла такая ситуация, когда делегация Татарстана была вынуждена покинуть совещание. Многие представители крупных областей и краев были недовольны принятыми документами и требовали равноправного статуса с республиками. В ходе референдума почти ⅓ субъектов проголосовала против новой Конституции. В результате такой реакции регионов центр вынужден был начать в 1994 г. договорный процесс.