Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

• Название: Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
• Автор: Сергей Чернов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-355-1

Монография является продолжением темы исследования автора, по результатам которого в 2003 г. вышла его книга «Конституционно-правовой статус Республики Карелия».

В новой работе «Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами» рассматриваются теоретические основы и исторические корни российского федерализма, проблемы суверенитета в системе федерализма.

Отдельная глава посвящена статусу субъектов Российской Федерации, их взаимоотношениям с федеральными органами, проблеме конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании рассматривается и вопрос о роли Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов Федерации в формировании единого конституционно-правового пространства Российской Федерации. В работе отражена одна из важнейших проблем федерализма – проблема конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Сложному вопросу эволюции федеративных отношений посвящена отдельная глава, в которой рассматриваются состояние и перспективы развития федеральных округов и организация регионального государственного контроля в Российской Федерации и ее субъектах.

Монография рассчитана на научных и педагогических работников, аспирантов, специализирующихся в области проблем федерализма, конституционного права и государствоведения. Она может быть полезна специалистам в области права и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами федерализма и укрепления конституционной законности в РФ, работникам исполнительной власти, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, которые занимаются законотворческой и правоприменительной деятельностью.

---

Реализация Конституции, в частности ст. 72, ставит вопросы: к какому виду предметов ведения относятся государственная служба, миграция, социальное обслуживание и ряд других? В ряде случаев такие пробелы восполняются двухсторонними договорами между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, где такие сферы относятся к совместному ведению. С другой стороны, в соответствии со ст. 72 и 76 Конституции РФ, конкретизация предметов совместного ведения возможна лишь с помощью федеральных законов.

После появления Федеративного договора в марте 1992 г. в литературе не только по государственному праву, но и по истории, философии, экономическим наукам стала активно проводиться мысль о том, что Российская Федерация перестала быть конституционной федерацией, превратилась в новую форму – договорную федерацию. Реально это означало, что происходит замена правовых приоритетов: на первое место выходит договор, именно он составляет фундамент всей федерации, ее главный правовой акт. Конституция в договорной федерации уходит в тень.

В действительности договорной федерации нет, поскольку основным правовым документом федерации является Конституция РФ, а не договор.

В настоящее время среди ученых-юристов продолжает идти спор: какой путь предпочтительнее для Российской Федерации – конституционный или договорный? Можно привести мнения ряда известных ученых. Так, Л. Болтенкова считает, что двухстороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Российской Федерации в целом, так и ее субъектов[115].

Г. Марченко считает, что договорный процесс положил начало «эрозии российского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»[116].

Интересные мнения высказали участники «круглого стола», состоявшегося 28 мая 1997 г., по проблемам российского федерализма на современном этапе[117].

Так, А. Н. Аринин, заместитель председателя Комитета по делам федерации и региональной политики Государственной Думы, кандидат философских наук, отметил, что существует ряд стереотипов, которые трудно преодолеть. Он задает вопрос: панацея ли федерализм от тех проблем государственного развития страны, которые мы сегодня переживаем? Насколько эффективен спор унитаризма и федерализма? Раскрывая этот вопрос, А. Н. Аринин говорит, что у нас в научных кругах принято придавать унитаризму зловещий смысл, а федерализму – прогрессивный. Он не соглашается с этой оценкой, приводя в качестве примера демократические режимы в таких странах, как Швеция, Финляндия, Франция, Норвегия, Италия, Испания.

Говоря о стереотипах, А. Н. Аринин отмечает еще один аспект. Есть мнение, что только федерация обеспечивает формирование гражданского общества. Однако это далеко не так. Ссылаясь на пример России, можно сказать, что у нас гражданское общество формируется гипертрофированным образом, так как экономические законы и правовое обеспечение этих законов не соответствовали времени. Гражданское общество – это не продукт развития федерализма, а продукт правового государства.

Еще одна методологическая проблема было поднята на данном «круглом столе». Федерализм у нас в стране отождествляется с решением национального вопроса. Однако это можно отнести к наследию той национальной политики, которая прикрывала этнический максимализм, когда в общественное сознание был внесен элемент признания того, что каждый народ, нация имеет право на свое государство. Несколько десятилетий государство проводило такую политику, и эта мысль укоренилась в обществе. Неосторожно брошенная Б. Ельциным фраза: «Берите столько власти, сколько вы сможете проглотить», была воспринята однозначно, как превращение своих автономных республик в суверенные республики, как превращение автономных областей в республики и т. д. Национальный вопрос был практически сведен к созданию государства, в котором каждый народ наделялся своим государственным образованием. Между тем мировая практика показывает, что в мире существует свыше трех тысяч народов, а государств всего двести.

Одним из серьезных пробелов в Конституции РФ является неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судов. Не определены возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, а также отстранения от должности должностных лиц.

Существуют две основные модели государственно-правовой ответственности между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов – позитивная и негативная.

Позитивная ответственность реализуется через финансово-экономические рычаги. Эта ответственность возникает, например, в федерации США. Там ответственность – следствие выделения денежных субсидий под программы с определением для регионов условий реализации этих программ. За их выполнением устанавливается жесткий контроль.

Негативная юридическая ответственность возникает, например, в таких странах, как Германия, Австрия, Индия, где на конституционном уровне определены институты федерального вмешательства. Ими являются досрочный роспуск законодательного органа, снятие с должности глав субъектов федерации, глав их исполнительной власти.

В конституционном праве существует понятие «асимметричный федерализм» – это своеобразный тип эволюции власти, который соответствует фактической асимметричности власти, унаследованной Россией от прежних времен. В то же время данный процесс осуществляется при недостатке эффективных формальных юридических правил, вследствие чего федерализм в России деформируется произволом и политическим неравенством. Все возрастающие различия в экономическом положении регионов составляют экономическую основу асимметричного федерализма.

Анализируя федерации Европы, можно сказать, что на континенте нет асимметричных федераций. Асимметрия порождает конкуренцию, в результате чего федеративные отношения находятся в состоянии постоянного изменения. В России, если определенные уступки делаются одному субъекту Российской Федерации, другие немедленно требуют таких же привилегий. Одновременно республики настаивают на сохранении своей специфики[118].

Симметричность связана с различными привилегиями, предоставленными республикам и другим субъектам Российской Федерации, что закреплено в соглашениях о разграничении компетенции.

Одной из особенностей Российской Федерации является наличие регионального фактора. Если принять во внимание размеры страны и ее разнообразие, то можно сделать вывод что регионализм имеет глубокие корни. Формирование гражданского общества в России имеет региональное влияние, включает региональные конфликты, в которые могут быть вовлечены общественные движения.

Регионализм выражает специфические бюрократические и социальные интересы, которые активно поддерживаются региональными лидерами с использованием разнообразных политических ресурсов для обретения самостоятельности, привлечения инвестиций, для независимости от контроля со стороны общества.

Всю совокупность горизонтальных отношений российских регионов можно разделить на взаимоотношения в рамках межрегиональных объединений (ассоциаций) субъектов Российской Федерации, взаимоотношения самих межрегиональных объединений и прямые отношения субъектов Российской Федерации.

Реализуя прямое сотрудничество между собой, субъекты Российской Федерации заключают договоры и соглашения в различных областях, относящихся к их ведению. В основном заключаются соглашения в области экономики.

Наиболее эффективным представляется сотрудничество субъектов Российской Федерации в рамках создаваемых ими объединений. В настоящее время практически все российские регионы входят в какое-либо из восьми существующих межрегиональных объединений (ассоциаций). Некоторые из субъектов входят в два объединения. Нормативной базой деятельности межрегиональных ассоциаций являются как акты федерального уровня, так и внутренние документы объединений – уставы, учредительные договоры, регламенты. Федеральные акты, в частности, фиксируют принципы формирования и деятельности ассоциаций: добровольность участия, взаимовыгодные и взаимоответственные обязательства между участниками, финансовая независимость членов ассоциаций с передачей им функций по формированию фондов финансовых и товарно-материальных ресурсов, координация совместных усилий и расходования средств[119].