Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

• Название: Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
• Автор: Сергей Чернов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-355-1

Монография является продолжением темы исследования автора, по результатам которого в 2003 г. вышла его книга «Конституционно-правовой статус Республики Карелия».

В новой работе «Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами» рассматриваются теоретические основы и исторические корни российского федерализма, проблемы суверенитета в системе федерализма.

Отдельная глава посвящена статусу субъектов Российской Федерации, их взаимоотношениям с федеральными органами, проблеме конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании рассматривается и вопрос о роли Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов Федерации в формировании единого конституционно-правового пространства Российской Федерации. В работе отражена одна из важнейших проблем федерализма – проблема конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Сложному вопросу эволюции федеративных отношений посвящена отдельная глава, в которой рассматриваются состояние и перспективы развития федеральных округов и организация регионального государственного контроля в Российской Федерации и ее субъектах.

Монография рассчитана на научных и педагогических работников, аспирантов, специализирующихся в области проблем федерализма, конституционного права и государствоведения. Она может быть полезна специалистам в области права и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами федерализма и укрепления конституционной законности в РФ, работникам исполнительной власти, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, которые занимаются законотворческой и правоприменительной деятельностью.

---

Среди советских исследователей Л. А. Моджорян одна из первых поставила методологический вопрос о различиях между государственным, народным и национальным суверенитетами[166]. Б. Л. Манелис в монографии «Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях» писал, что в получившем наибольшее распространение определении суверенитета «не расшифровывается характер независимости государства», и это обстоятельство «порождает путаницу в самом понимании сущности суверенитета»[167].

Как отмечает А. Н. Кокотов, анализируя проблему суверенитета в советский период, «национальные республики, а также автономные области, округа, административные области и края РСФСР никогда не имели реального государственного суверенитета. Государственный суверенитет РСФСР всегда был первичен и не вытекал из суверенитета других государств. Государственная же самостоятельность российских национальных автономий в советский период была производна от государственной воли общероссийского центра»[168].

Российская Федерация – многонациональное, полиэтническое государство, уникальное по форме государственного устройства. Это сложная федерация, значительно отличающаяся от классических ее видов.

Необходимо определить разницу в терминологии. Идентичны ли понятия «государство» и «государственность»? В юридической литературе понятие государственности применяется как более широкое и объемное представление, не сводимое лишь к государственным структурам. Однако нет четкого определения понятия государственности. Например, в работе И. Л. Бачило[169], дается, сразу несколько определений государственности. Она определяется и как «форма выражения организованной властной воли людей к созданию и обеспечению современных форм общежития и совместной деятельности в рамках определенных границ территорий, состава населения, соблюдения суверенности своего и других народов»[170], и как форма политической организации общества[171]. Наконец, государственность определяется автором как единый политико-правовой механизм[172].

А. Б. Венгеров, рассматривая функции государства, пишет, что функциональная характеристика государства «позволяет изучать не только государство конкретного типа, вида, формы у того или иного народа в тот или иной конкретно-исторический период, но и государственность этого народа»[173].

Государственность можно определить как сложнейший комплекс элементов, структур, институтов публичной власти, обусловленных самобытностью (спецификой) социально-экономических, политических, духовно-нравственных условий жизнедеятельности конкретного народа или объединения народов на определенном историческом этапе развития общества. Государственность, безусловно, включает в себя в качестве компонента государство, связана с государственной властью, но не сводима к ней. Государственность – это, во-первых, комплексное понятие, отражающее качественное состояние государственно организованного общества на тот или иной вычлененный момент. Во-вторых, государственность обладает национально-духовной природой, национально-культурной ориентированностью, так как отражает накопленные данным народом (народами) духовные и иные социальные ценности. В-третьих, это явление конкретно-историческое, так как характеризует состояние общества на определенном этапе развития, в рамках конкретной исторической обстановки[174].

Распад Советского Союза затронул Российскую Федерацию: не только автономные образования, но и административно-территориальные единицы (края, области, регионы) начали стремиться к обретению политической и экономической самостоятельности, независимому государственно-правовому статусу. Большие надежды в преодолении кризиса национальных отношений возлагались на Федеративный Договор, подписанный 31 марта 1992 г., который был призван оформить обоснование Российской Федерации на основе общедемократических принципов.

Подписанием этого договора удалось решить некоторые вопросы национально-государственного характера, например, разграничить полномочия общефедеральных органов субъектов Федерации в различных сферах общественной и государственной жизни.

Л. А. Морозова считает, что в Конституции 1993 г. Россия провозглашена симметричной федерацией, однако фактически таковой не является. Территориальные образования – края, области, города федерального подчинения – в качестве субъектов Российской Федерации не приобрели государственного статуса. И хотя принятие Конституции и Федерального Договора на определенном этапе несколько смягчило конфликтность отношений на национальной почве, но достигнутый национально-правовой режим отличался зыбкостью, нестабильностью, что вело к нестабильности российской государственности[175].

Нестабильность и конфликтность заложены в самой форме национально-государственного устройства России. Основное представление о нем в этот период складывалось из тезиса о том, что определенные этнические общности являются субъектами власти.

Закрепление на конституционном уровне конкретного статуса тех или иных этнических групп (республика, автономные округа, автономная область) привело к своеобразным конкурентным отношениям между различными статусными группами, стремлению при обрести для своего этноса более высокий статус, в первую очередь статус республики (государства). Отсюда распространение идеи этногосударственности. Переход ряда бывших автономных областей в разряд республик – яркое тому свидетельство[176].

Федеративная природа России обусловливает одновременное действие конституций Федерации и республик в ее составе. Пункт 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации гласит: «Республики (государства) имеют свою конституцию и законодательство». Совокупность действующих в Российской Федерации конституций образует конституционную систему.

Общий смысл и содержание государственного суверенитета сводятся в конечном итоге к верховенству государственной власти внутри страны по отношению ко всем другим. Действия верховной власти, как отмечал Г. Гроций, не подчинены никакой иной власти «и не могут быть отменены чужой властью по ее усмотрению».[177]

В мировой литературе и конституционной практике, как отмечает В. Е. Чиркин, существует два подхода к вопросу о государственном суверенитете федерации и ее субъектов. В федерациях, основанных на союзе государств-членов, суверенитет исторически «может принадлежать и федерации, и каждому субъекту». В федерациях же, построенных не на союзе государств-членов, а на «автономии их составных частей», суверенитет принадлежит только федерации».[178]

Правовой основой российской конституционной системы является федеральная Конституция. Свобода конституционного правотворчества республик, их конституционная самобытность имеет пределы. Они выражаются в требовании непротиворечивости республиканских конституций по отношению к Конституции Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).

Конституция России закрепила достаточно строгую концепцию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны. Однако противоречие при сочетании суверенитета РФ с декларируемым суверенитетом входящей в состав России республики не нашло своего конституционного разрешения.[179]

Цели конституционного соответствия – обеспечение механизма функционирования Российской Федерации как целостного государства, выражающего интересы исторически объединившихся в нем народов, реализация демократических прав и свобод граждан, единство принципов организации институтов государственной власти.

Соотношение конституций Российской Федерации и республик в ее составе подчиняется ряду закономерностей. Все конституционные акты взаимосвязаны. Им присущи однородная направленность правового регулирования; уважение к правам и свободам человека и гражданина; признание суверенных прав наций и народностей; сохранение государственного единства и территориальной целостности России.

Федеральная Конституция закрепляет не только государственно-правовой статус России как федеративного государства, его состав, но и основы конституционного статуса ее субъектов; не только систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, но и принципы построения органов субъектов федерации; разграничение предметов ведения между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Конституция гарантирует представительство всех субъектов федерации в парламенте, их участие в разработке федеральных законов и общефедеральных государственных программ.

Конституция федерации не может функционировать вне федерального и республиканского законодательства, а также законодательства других субъектов федерации. В то же время республиканские конституции являются органической частью системы государственно-правового законодательства и конституционной системы Российской Федерации.