Дмитрий Осинцев - Методы административно-правового воздействия

• Название: Методы административно-правового воздействия
• Автор: Дмитрий Осинцев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-459-0

Автор настоящей работы – Дмитрий Владимирович Осинцев, кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела международного таможенного сотрудничества Уральского таможенного управления.

В работе раскрываются характерные особенности государственного управленческого и руководящего воздействия, а также связанные с ними направления договорной деятельности государственной администрации, организации взаимодействия властных и невластных субъектов в целях реализации публично-правовых функций. Исследуются методы разработки стратегии административной деятельности и нормативно-правовые основы деятельности государственной администрации.

Значительное внимание уделяется вопросам обеспечения прав и свобод граждан и организаций, защиты национальной безопасности при помощи административно-правовых механизмов через выявление угроз безопасности, применение мер пресечения, восстановления, сдерживания. Рассматриваются методологические основания установления административной ответственности и построения системы административных наказаний за нарушение специальных правил поведения.

Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, практических работников, а также всех интересующихся вопросами реализации исполнительной власти и административного права.

---

Сходное формальное отличие закона и административного акта по субъекту правотворчества дано Н. М. Коркуновым: «…все, постановляемое правительством с участием народного представительства, составляет законодательный акт, все постановляемое одностороннею властью правительства – акт правительственный… Закон же не служит для правительства ни основой, ни правилом, определяющим содержание его деятельности, а только границей»[184].

В административном праве США рассматриваемая проблема разрешена достаточно просто. Административное учреждение, издавая нормативные акты, фактически осуществляет ту власть, которую должна осуществлять легислатура. Согласно доктрине «делегат не может делегировать», исполнительной власти просто запрещено принимать нормативные правовые акты[185].

Предметом ведения законодательной власти является определение: «а) со стороны того, что посредством государства идет на пользу индивидам и чем они могут пользоваться и б) что они должны давать государству. Что должно быть предметом общего законодательства и что предоставлено административным ведомствам и регулирования правительства вообще можно установить таким образом, что к первому относится только совершенно всеобщее… ко второму – особенное и способ исполнения»[186].

В силу установленного ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей представляется, что вопросы организации исполнительной власти должны регулироваться преимущественно нормативными административными актами.

В ст. 83 Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ» определены полномочия Президента России по утверждению структуры федеральной исполнительной власти, формированию состава Правительства РФ. В свою очередь Правительство РФ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции. Руководителям последних предоставлено полномочие по определению их функциональной и территориальной структуры.

Как правило, высшее должностное лицо субъекта РФ утверждает структуру государственных органов исполнительной власти, формирует ее высший орган, утверждающий положения об исполнительных органах государственной власти специальной компетенции, действующих на территории субъекта РФ[187].

Административное право «не касается вопросов государственного устройства, оно берет его как величину данную, и различные государственные учреждения изучает не с точки зрения их организации, а со стороны их деятельности, поскольку она направлена к достижению известных задач государства»[188].

Нормы законов должны определять виды и необходимые ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также, по словам Н. М. Коркунова, «установление абстрактных, руководящих правил государственной деятельности: задача государственного управления в том, чтоб направить действие власти на разрешение выдвигаемых текущей жизнью конкретных вопросов»[189]. Конкретные методы их обеспечения, определение процессуального порядка применения, реализации, прекращения административного воздействия — прерогатива исполнительной власти, поскольку ее акты – «постановления, которые, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения законов»[190].

В законе определены всеобщие правосубъектные основания возникновения конкретных видов гражданского состояния[191]. Непосредственный механизм, процессуальную форму, порядок удостоверения возникших гражданских состояний определяют Правительство РФ и Минюст России[192].

Юридическая возможность изменения имущественного состояния определена актами гражданского законодательства, а вот процедура удостоверения (регистрации) ее реализации содержится в административных актах[193].

Подобным образом на уровне закона должны фиксироваться права, удостоверяемые государством, реализация которых связана с возникновением публичных обязанностей. Речь идет о свободе передвижения, сообщении о результатах хозяйственной деятельности и т. п. Первое из них регулируется ст. 27 Конституции РФ и Законом РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории РФ»[194], а процедура его реализации – административными актами: Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства…[195], Инструкцией о применении названных Правил[196].

В ст. 30, 32,34,44 Конституции РФ личности предоставлены возможности проявить публичную активность в государственных и общественных делах. В свою очередь вопросы составления списков избирателей и регистрации кандидатов на выборные государственные должности предоставлены Центризбиркому России[197]. Процедура регистрации, контроля, прекращения деятельности общественных объединений определена в Правилах рассмотрения заявлений и принятия Минюстом России и его территориальными органами решений о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий[198].

Представителями исполнительной власти устанавливаются правила ведения профессиональной деятельности: лицензионные требования и условия, правила функционирования ФПГ, ограничения на внутреннем рынке и во внешней торговле[199], условия обеспечения производственной безопасности и качества продукции (работ, услуг)[200], антимонопольного регулирования[201].

В отношении правил, содержащихся в нормативных административных актах, следует отметить, что «большею частью это правила технические, правила целесообразности. А в вопросах целесообразности, конечно, главное значение имеют именно конкретные условия: состояние в данное время технических знаний, материальных средств, условий времени, места»[202].

Большинство вопросов макроэкономического регулирования определены в административных актах. Банк России устанавливает правила осуществления расчетов, банковских операций, в том числе с валютными ценностями[203], органы исполнительной власти регулируют цены и тарифы[204].

В зарубежных странах легально закреплен названный принцип соотношения закона и нормативного правового акта государственной администрации. В соответствии с Законом Республики Венгрия «О нормативных актах» № XI 1987 г. министр может обнародовать только декрет, попадающий в сферу его обязанностей[205], или если будет специально уполномочен сделать это на основании закона или правительственного декрета. Закон или правительственный декрет должны указывать, какой министр уполномочен принимать исполнительное постановление (декрет), а также предусматривать предмет и рамки полномочий для этого. Последний должен быть принят, если это необходимо из-за социальных и экономических изменений, гражданских прав и обязанностей или если существует осознанная необходимость, чтобы избежать конфликта интересов.

Наконец, вопросы организации и тактики применения методов обеспечения введенных режимных требований находятся в исключительном ведении органов исполнительной власти[206].

В соответствии с Законом Республики Польша «О полиции» от 26.04.1990 г.[207] изданы исполнительные распоряжения МВД по установлению и задержанию лиц, индивидуальному обыску, досмотру багажа и проверке груза служащими полиции от 17.09.1990 г.[208], по определению обстоятельств, при которых служащие полиции могут применять силу от 17.09.1990 г.[209], по условиям и способу практики использования огнестрельного оружия полицейскими от 21.05.1996 г.[210], по правилам, регулирующим сотрудничество полиции и муниципальной службы безопасности от 30.11.1990 г.[211] На основании Закона Республики Польша «О дорожном движении» от 20.06.1997 г.[212] издано исполнительное распоряжение МВД о требованиях по проверке квалификации водителей транспортных средств, нарушивших положения и принципы безопасного дорожного движения от 13.05.1993 г.[213]

М. М. Сперанский в «Беседах о законах» указывал, что «править есть 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объемлется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов, по правде и справедливости… Второй вид правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом неопределенных, восходит к непосредственному верховной власти усмотрению»[214].

Органы исполнительной власти не ограничены жесткими рамками в экстремальных ситуациях, когда необходимо применять меры оперативного реагирования, закрепленные в актах общего действия, вводящих специальные исключительные правовые режимы – чрезвычайного, военного и особого положения, проведение контртеррористических операций[215] и др.

В ФЗ «О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами» от 14.04.1998 г. № 63-ФЗ[216], «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» от 08.12.2003 г. № 165-ФЗ[217] предусмотрено введение ограниченного перечня защитных мер, хотя перечень угроз безопасности зачастую неизвестен. Предоставленных Правительству РФ конкретных инструментальных полномочий может оказаться недостаточно для нормализации обстановки. Представляются верными положения ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г. № З-ФКЗ[218], устанавливающие в экстремальных ситуациях допустимый предел ограничения прав и свобод граждан и организаций, что не сдерживает в оперативном плане органы исполнительной власти.