Дмитрий Осинцев - Методы административно-правового воздействия

• Название: Методы административно-правового воздействия
• Автор: Дмитрий Осинцев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-459-0

Автор настоящей работы – Дмитрий Владимирович Осинцев, кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела международного таможенного сотрудничества Уральского таможенного управления.

В работе раскрываются характерные особенности государственного управленческого и руководящего воздействия, а также связанные с ними направления договорной деятельности государственной администрации, организации взаимодействия властных и невластных субъектов в целях реализации публично-правовых функций. Исследуются методы разработки стратегии административной деятельности и нормативно-правовые основы деятельности государственной администрации.

Значительное внимание уделяется вопросам обеспечения прав и свобод граждан и организаций, защиты национальной безопасности при помощи административно-правовых механизмов через выявление угроз безопасности, применение мер пресечения, восстановления, сдерживания. Рассматриваются методологические основания установления административной ответственности и построения системы административных наказаний за нарушение специальных правил поведения.

Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, практических работников, а также всех интересующихся вопросами реализации исполнительной власти и административного права.

---

Возможность использования метода координации находится в зоне правовой незапрещенности, поэтому прямое указание в компетенции на параметры его реализации не требуется. Недоказанным представляется утверждение о возможности заключения административного договора в случаях прямого указания об этом в компетенции государственного органа[167]. Использовать или не использовать метод координации зависит от оперативной обстановки, оформлять или не оформлять взаимоотношения – от усмотрения властного органа.

Метод оптимизации развития отдельных сфер деятельности чаще всего применяется в деятельности федеральных экономических служб. Установлено государственное монопольное управление макроэкономическими показателями, в частности проведением денежно-кредитной политики при помощи вверенных Банку России методов (процентные ставки, резервные требования, операции на открытом рынке, валютное регулирование, установление ориентиров роста денежной массы, прямые количественные ограничения[168]). В этих отношениях Банк России занят регулированием экономическими методами рыночных процессов[169]. Подобным образом Федеральная служба по тарифам Минэкономразвития России устанавливает тарифы на электрическую энергию (мощность), нормативы формирования средств, предназначенных для финансирования деятельности и развития ЕЭС России[170].

Методы развития часто предполагают отказ от привычных средств и способов воздействия. При этом особую роль приобретает деятельность Правительства РФ, Минэкономразвития России, Минфина России и других экономических служб. В настоящее время произошли существенные изменения в приемах и правилах ведения экономической деятельности. Во внешнеторговых отношениях, где ранее «противодействие или поощрение экспортной экспансии проводилось с помощью государственного регулирования (тарифного и нетарифного, квот, лицензирования, налогов, акцизов и т. п.)», теперь такие правила неприемлемы, у субъектов международного рынка налицо «стремление поставить под контроль ключевые отрасли экономики путем экспорта товаров в неподготовленную инфраструктуру»[171]. Воспрепятствование этому возможно путем совершения особых структуроформирующих сделок и операций, что не включено в привычную схему административно-правового регулирования.

В соответствии со ст. 11 Закона РФ «О безопасности» от 05.03.1992 г.[172] Президент России принимает оперативные решения по вопросам обеспечения безопасности. Абстрактным образом сформулированы полномочия правоохранительных органов: обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, выявление и раскрытие преступлений, ликвидация чрезвычайных ситуаций[173] и т. д. Подобные бланкетные компетенционные предписания позволяют осуществлять различные сочетания методов инструментального воздействия, адекватных сложившейся обстановке, выбирать организацию и тактику их применения в зависимости от усмотрения сотрудника правоохранительного органа[174].

«Закон устанавливает общие правила производства по любому делу (например, чередование стадий производства), а также общий порядок производства отдельных действий, но в то же время не устанавливает какой-либо последовательности в производстве указанных действий. Направление расследования определяет соответствующий орган в зависимости от конкретных обстоятельств дела путем оценки некоторых фактических данных, послуживших основанием к возбуждению дела, и дальнейшей оценки доказательств, полученных при производстве отдельных действий»[175]. Действия надзорных и юрисдикционных органов, их должностных лиц представляют не меньшее искусство, чем деятельность публичного политика.

Правоохранительная деятельность сочетает дискреционные полномочия по выбору и полномочия «связанной компетенции» по применению конкретных надзорно-юрисдикционных действий, что выражается в нормативной алгоритмичности методики ведения деятельности, закрепленной в процессуальной форме, и дискреционными полномочиями, позволяющими комбинировать оптимальное сочетание действий по достижению поставленной цели.

Вместе с тем тактика проведения отдельных правоохранительных действий, как справедливо отмечает П. С. Элькинд, должна получить более широкое закрепление и детальную регламентацию в нормах права[176], ибо «наиболее существенные и общие правила производства процессуальных действий единообразны, постоянны (“инвариантны”) независимо от некоторых частных особенностей, характеризующих субъектов деятельности, обстоятельства времени и места и т. д.»[177], а без установления подобных гарантирующих «деликтологических стандартов» лица, вовлеченные в сферу правоохранительной деятельности, могут быть лишены возможности реализации принадлежащих им прав и свобод.

Довольно часто в юридической литературе отдельные группы признаков методов административно-политического воздействия, связанных с решением собственных задач исполнительной власти: «а) указывающих самый краткий путь к цели, б) обеспечивающих достижение всех элементов цели, в) учитывающих более общие цели, согласующиеся с методами достижения как этих общих, так и смежных целей, г) максимально экономичных, д) максимально простых»[178], распространяли на все варианты государственного исполнительного воздействия.

Влияние государственной администрации осуществляется в рамках предварительного, оперативного управления и контроля. При этом под предварительным управлением следует понимать выработку цели, прогнозирование и систему мер, необходимых для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от интересующей цели[179]. Административная политика относится именно к первой стадии управленческого цикла. Используемые в ее рамках методы – лишь способы принятия оптимальных решений, не обладающие ни признаком воздействия одного субъекта на другого, ибо это произойдет после принятия решения, ни обеспечением преобладания воли субъекта власти, так как оно возможно лишь при противодействии принятому решению. Эти приемы носят подготовительный характер для упорядочения происходящих в системах процессов или задают общие параметры их функционирования без персонального воздействия. В правовых нормах они конкретно не предписаны, поскольку требуют определенного искусства в применении, что регулируется предоставлением дискреционных полномочий. Наконец, ни о какой запланированности не может быть и речи, так как эти методы предназначены для решения нестандартных задач.

Методы административно-политического влияния направлены на стабилизацию различных сфер социальных отношений: деятельность дипломатических представителей – на развитие контактов с зарубежными странами и предотвращение международных конфликтов, федеральных экономических служб – на поддержание курса рубля, структурную перестройку экономики и т. д. При их помощи создаются условия жизнедеятельности социальных институтов. При административно-политическом влиянии исполнительная власть автономно решает, какими будут условия социальной среды, от конкретного поведения иных субъектов это не зависит.

2.2. Правотворческая деятельность государственной администрации

Исходным пунктом стабилизации правовой среды является установление основных правил, стандартов поведения[180]. Метод нормативного регулирования предваряет все иные проявления административной деятельности, отражая механизм реализации принятых политических решений в рамках определенной стратегии административной деятельности.

В целом юридическая формула соотношения закона и административного акта сводится к тому, что «акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений и закон “связывает” волю, выраженную последними в актах управления»[181]. Административные акты могут быть приняты «в соответствии с Конституцией, законами», либо «на основании и во исполнение закона», либо «в пределах прав, предоставленных законом», либо «в случаях, предусмотренных законом»[182].

Отмечалась автономия «общего закона», принятого по соглашению с органом народовластия, и «административного закона, устава, учреждения», изданного представителем административной власти единолично. «С материальной точки зрения эти две формы законоположений не разграничены. Административные законы преимущественно направлены на регулирование того, что не нормировано законами общими, или того, что оставлено ими в неясности»[183]. Однако в приведенной формуле отражен лишь один аспект – определение рамками закона административной деятельности и возможность совершения административных актов в порядке делегированного нормотворчества.

Сходное формальное отличие закона и административного акта по субъекту правотворчества дано Н. М. Коркуновым: «…все, постановляемое правительством с участием народного представительства, составляет законодательный акт, все постановляемое одностороннею властью правительства – акт правительственный… Закон же не служит для правительства ни основой, ни правилом, определяющим содержание его деятельности, а только границей»[184].