Дмитрий Осинцев - Методы административно-правового воздействия

• Название: Методы административно-правового воздействия
• Автор: Дмитрий Осинцев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-459-0

Автор настоящей работы – Дмитрий Владимирович Осинцев, кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела международного таможенного сотрудничества Уральского таможенного управления.

В работе раскрываются характерные особенности государственного управленческого и руководящего воздействия, а также связанные с ними направления договорной деятельности государственной администрации, организации взаимодействия властных и невластных субъектов в целях реализации публично-правовых функций. Исследуются методы разработки стратегии административной деятельности и нормативно-правовые основы деятельности государственной администрации.

Значительное внимание уделяется вопросам обеспечения прав и свобод граждан и организаций, защиты национальной безопасности при помощи административно-правовых механизмов через выявление угроз безопасности, применение мер пресечения, восстановления, сдерживания. Рассматриваются методологические основания установления административной ответственности и построения системы административных наказаний за нарушение специальных правил поведения.

Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, практических работников, а также всех интересующихся вопросами реализации исполнительной власти и административного права.

---

результатом их применения являются административные приказы.

В административно-правовых исследованиях, кроме названных, отмечается наличие «средств осуществления юридического производства»[141], которые подразделяются на средства доказывания (методы сбора, исследования и оценки доказательств) и меры обеспечения производства по делу.

Обычно полученные доказательства в единстве с их материальными носителями относили либо к источникам доказательств, либо к средствам доказывания[142]. Действительно, как формы выражения фактических данных – это источники доказательств, но действия, с ними связанные, – только средства доказывания.

Методы исследования и оценки доказательств являются логическими приемами интеллектуальной деятельности, поэтому с позиций межсубъектного воздействия не могут быть рассмотрены.

Методы сбора доказательств – процессуальные действия, осуществляемые в соответствии с избранной тактикой и методикой их выполнения для формирования системы фактических данных. К их числу, безусловно, относятся властные действия, связанные с производством административного расследования, значимые для непосредственной работы с доказательствами и в качестве мер обеспечения доказательств[143]. Не все из них связаны с воздействием одного субъекта на другого, поэтому часто они являются методами решения собственных задач властных субъектов.

Доказывание дифференцировано вынесением основных актов, «которые содержат итоговую оценку всех обстоятельства дела о нарушении законности и властное веление государственного органа по существу данного дела», или вспомогательных, «подготавливающих издание основных или же направленных на их осуществление»[144]. К числу вспомогательных относятся властные акты, направленные на получение доказательств.

Формально можно утверждать о закреплении отдельных методов в нормах как материального, так и процессуального административного права, но их содержательные признаки являются тождественными. Постановления о проведении таможенного осмотра и по делу об административном правонарушении – разновидности административных приказов, однако направлены они на решение различных задач: первое – на формирование доказательственной базы, второе – на разрешение дела по существу.

Каждый применяемый метод обладает экстенсивностью и интенсивностью воздействия, заключающихся в реальных мерах административного влияния, выраженных в актах правоприменения.

Понятию «мера» в нормативных правовых актах придается различное значение: 1) мерой может являться характеристика юридической ответственности (ст. 3.1 КоАП РФ), 2) она может определять методы или методику выполнения отдельных операций (такое значение понятию «мера» придано в постановлении Правительства РФ «О мерах контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией морского рыбного промысла за пределами таможенной территории РФ» от 30.07.1998 г. № 872[145]), 3) под мерой часто понимается актуальная задача, требующая оперативного решения, что зафиксировано в Указе Президента России «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» от 28.06.1998 г. № 730[146].

Любая мера представляет собой, во-первых, специфически определенное количество, во-вторых, установленное как правило, в-третьих, закрепляющее отношение между качествами[147]. Иначе говоря, любая мера административно-правового воздействия должна обладать некоторыми количественными показателями: например, денежным эквивалентом (экономический норматив, штраф), временным отрезком (периоды действия защитных мер во внешней торговле, срок лишения специального права) и т. д. Эти количественные показатели определяются по заранее установленным правилам: установлены размеры административных наказаний, определены правила их наложения (ст. 4.1–4.7 КоАП РФ).

Численное определение меры воздействия, установленное в результате применения названного правила, показывает объем воздействия, в котором заключены объекты деятельности: разрешенное страхование жизни и гражданско-правовой ответственности, дозволенное создание объединения коммерческих организаций, находящихся в пяти субъектах РФ с величиной активов более 1 млн МРОТ, применение оружия, наложение штрафа в размере 25 МРОТ и т. д.

Изложение только экстенсивной величины не позволяет определить характер воздействия, хотя имеет не только количественную, но и качественную определенность. Соотношение с масштабом воздействия, заложенным в правиле его применения, позволяет оценить его интенсивность, полученные результаты и эффект примененной меры воздействия.

Вместе с тем меру воздействия необходимо рассматривать как реальную меру. Во-первых, она относится к другим мерам, во-вторых, исключает другие меры, в-третьих, узловая линия множества мер делает ее бесконечной, а характер воздействия – безмерным[148].

Довольно просто объясняется приведенное правило реализации мер в ряду разнопорядковых характеристик административно-правового воздействия. Если вынесено безусловное решение антимонопольного органа, то не следует указывать на принятие мер, способствующих развитию конкуренции; если применено основное и дополнительное наказание, то второе дополнительное применено быть не может (ст. 3.3 КоАП РФ), и т. д.

Однако если рассматривать меры административно-правового воздействия в однопорядковом ряду и не дискретно, а непрерывно, представленная схема дает основания для переосмысления системы методов административно-правового воздействия.

Предоставление монопольных прав на ведение отдельных видов деятельности в частных целях ведет к созданию субъектов, находящихся вне зоны государственного регулирования и диктующих свои условия государству (ОАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром»).

Применение штрафа за административное правонарушение в размере до 5000 МРОТ за непредоставление информации представителям власти исключает стабильность деятельности привлекаемого к ответственности, может привести к его несостоятельности, массовым увольнениям работников и т. п. Однако обстоятельства применения административных штрафов могут быть вызваны невыполнением значительного объема установленных условий, основанных на дискреционных полномочиях. Правила, соблюдение которых контролирует представитель власти, изложены во многих, порой противоречивых, документах.

На основе проведенного анализа и систематизации можно выделить дополнительные признаки методов административно-правового воздействия: а) они основаны на системно-структурных связях, содержащих влияние функций государственной администрации, б) их материальным содержанием является определенная мера воздействия, в) они включены в качестве элемента компетенции органа исполнительной власти, г) вследствие их персонального применения изменяется административно-правовой статус субъектов, д) для них характерна циклическая зависимость, е) применение методов сопровождается принятием разнообразных административных актов.

Глава 2 Методы разработки стратегии административной деятельности

2.1. Методы формирования административной политики

Методы государственного управления и руководства применяются для индивидуального административно-правового воздействия. Они основаны на «застывших» положениях, действия которых в рамках возникающих правоотношений носят репродуктивный характер. «Когда в ходе обычной административной деятельности дела разрешаются в соответствии с существующими правилами и предписаниями»[149], то мы имеем дело с управлением или руководством.

Есть и другая сторона государственной жизни, где требуется принятие нестандартных решений, где разработанный в каждом отдельном случае проект может привести к новообразованиям. Это уже не сфера административного управления и руководства, а область административной политики. Однако и здесь применяются различные «инструментальные» методы воздействия в целях решения стратегических задач.

Н. М. Коркунов отмечал: «Как бы широко и твердо ни была в государстве установлена законность, никогда все акты его властвования не могут быть сведены к простому исполнению существующих законов. Только формы властвования могут быть всецело определены законом, содержание актов властвования всегда и по необходимости остается в значительной части свободным, непредуказанным наперед законом. Самостоятельность правительственной власти всегда равна самостоятельности фактов, с которыми государству приходится иметь дело. Правительство призвано осуществлять властвование именно в сфере внешних конкретных условий. Оно не может выполнить своей задачи механическим служением, пассивным подчинением закону. Оно должно руководиться в своей деятельности не только предписаниями закона, а политическими соображениями»[150]. Далее он справедливо подчеркивал, что непонимание под «политикой – сосредоточения и направления многообразных сил и элементов нации и страны для достижения государственных целей, высшего руководства национальной жизнью», а под «администрацией – совокупности повседневных и текущих услуг и деятельности учреждений и должностных лиц для приведения в исполнение предначертаний политики»[151] ведет лишь к смешению воедино различных по своим функциям государственных учреждений.