Дмитрий Осинцев - Методы административно-правового воздействия

• Название: Методы административно-правового воздействия
• Автор: Дмитрий Осинцев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2005
• ISBN: 5-94201-459-0

Автор настоящей работы – Дмитрий Владимирович Осинцев, кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела международного таможенного сотрудничества Уральского таможенного управления.

В работе раскрываются характерные особенности государственного управленческого и руководящего воздействия, а также связанные с ними направления договорной деятельности государственной администрации, организации взаимодействия властных и невластных субъектов в целях реализации публично-правовых функций. Исследуются методы разработки стратегии административной деятельности и нормативно-правовые основы деятельности государственной администрации.

Значительное внимание уделяется вопросам обеспечения прав и свобод граждан и организаций, защиты национальной безопасности при помощи административно-правовых механизмов через выявление угроз безопасности, применение мер пресечения, восстановления, сдерживания. Рассматриваются методологические основания установления административной ответственности и построения системы административных наказаний за нарушение специальных правил поведения.

Для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, практических работников, а также всех интересующихся вопросами реализации исполнительной власти и административного права.

---

Приведенные группы методов применимы и результативны только в оговоренных комбинациях, хотя иногда допускаются социальные эксперименты по смешению систем методов, что часто ведет к негативным последствиям. При ужесточении политического режима в распорядительном порядке определяются функции коммерческих и некоммерческих организаций, проявлений массовой политической активности граждан, выбор ими вида профессиональной деятельности и т. д. При этом вся деятельность подчинена лишь одной цели – удержания власти правящей группой, поэтому оформление деятельности и ее содержание не адекватны. При значительных демократических послаблениях, наоборот, государственное вмешательство в отдельных случаях необоснованно сокращено. Известна ситуация с лишенными правовой защиты вкладчиками, ибо ограничение государственного управления только уведомительным порядком регистрации организаций, привлекающих денежные средства и имущество организаций на условиях возвратности, платности и срочности, привело к нарушениям их прав.

Приведенная система может быть результативной лишь при обычных, нормальных условиях функционирования. Возникновение чрезвычайной ситуации вызывает ужесточение воздействия, переход от независимого функционирования к регулированию, от регулирования к управлению, от управления к руководству и их рекомбинациям.

Наконец, применение методики возможно при известности функционирования субъекта и объекта государственной административной деятельности, поскольку изменение любого параметра часто вызывает непредсказуемый эффект. Предусмотренные в ст. 6 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ[110] оперативное внедрение и оперативный эксперимент создают угрозу безопасности как лицам, непосредственно задействованным в них, так и реализуемым правоохранительным целям. Н. Н. Белявский отмечал, что «провокация не только безнравственна, но и опасна, так как требует от полицейских агентов громадной ловкости, находчивости, чтобы вовремя помещать совершению действительного злодеяния»[111].

Однако при изучении административно-правового воздействия не следует ограничиваться рассмотрением частных методик. В этом случае нивелируется роль государственно-административного «социального проектирования и конструирования реальности». При этом методология административного правотворчества рассматривается как «программирование, конструирование, проектирование и нормирование. Суть методологической работы не столько в познании, сколько в создании методик и проектов, она не только отражает, но также и в большей мере создает, творит заново. Основные продукты методологической работы – конструкции, проекты, нормы, методические предписания и т. д.»[112]. Так как административная деятельность носит не теоретико-методологический, а профессионально-практический характер, то вопросы методологии могут рассматриваться применительно к исследованию методов практического использования права.

Методология административно-правового «социального проектирования и конструирования реальности» не может распространяться на методы применения права, «поскольку методология – это и есть рефлектированная техника логической организации знания и мышления, выработанная в истории науки. Методология занята исследованием, критикой и проектным нормированием системного подхода с точки зрения целей и ценностей современного системного движения»[113]. В области применения права следует говорить о практическом внедрении результатов методологических разработок, но не о мыследеятельности.

Вместе с тем ни методологическая организация административного нормотворчества, до получения ее объективированных результатов, ни конкретные методики административной деятельности, до применения конкретного средства влияния, не обладают признаками воздействия одного субъекта на другого, поскольку обращены, как правило, лишь к представителям исполнительной власти. Как при этом они могли быть включены в морфологическую структуру методов административно-правового воздействия?

Если воздействие рассматривать только дискретно, вопреки логической организации мышления, предполагающей также наличие непрерывности[114], безусловно, оно может быть сведено только к предписаниям и действиям по их реализации. Однако уже при методологической организации административного правотворчества можно заметить влияние исполнительной власти на социальную среду. В нормативных актах содержатся требования к отдельным видам административных актов, связанным с ними административно-правовым режимам, правовому положению субъектов, методикам, процедурно-процессуальным правилам принятия, изменения, прекращения действия актов и т. д.

Административные акты могут состояться без учета интересов невластного субъекта, во-первых, при определении стандартов поведения, во-вторых, при поддержании требований введенных режимов и удостоверенных правовых состояний (контрольные, распорядительные и т. п.) и, в-третьих, в связи с применением мер обеспечения режимных требований. В этих случаях при выборе методов отсутствуют основания сомневаться в обоснованности установленных правил и наличии субъективных возможностей исполнения предъявляемых требований.

При помощи таких административных актов задаются поведенческие характеристики, определяемые административно-правовыми режимами, а субъектный состав лиц, привлекаемых к выполнению режимных требований, персонально еще не определен.

В составляющих социального действия всегда встречаются средства реализации некоторых проектов, желаний, убеждений и т. д., основанные на вмешательстве и инициативе[115]. По всей видимости, не лишено этих детерминант и административно-правовое воздействие. Отдельные административные акты при отсутствии инициативы со стороны невластного субъекта состояться не могут. «Другой вид исполнительной деятельности выражается в установлении публично-правовых отношений между органами власти и гражданами, причем такие отношения возникают или по свободному соглашению или принудительно; пример первого мы находим в поступлении на государственную службу; законодатель определяет порядок такого поступления, но частные лица добровольно и свободно, по соглашению с органами власти, вступают в отношение служебных обязанностей; однако, раз вступление сделано, возникают уже публично-правовые отношения»[116].

Существует группа административных актов о предоставлении или признании специального правового статуса. Первые именуются конститутивными, вторые – декларативными. Такие акты могут состояться в защиту публичных интересов: специальные разрешения служат предотвращению негативных последствий от неквалифицированного ведения отдельных видов профессиональной деятельности, сертификаты соответствия подтверждают безопасность продукции (работ, услуг) и т. д. Также они могут быть приняты в целях защиты интересов отдельных лиц, когда при наличии некоторых юридических фактов представители государственной администрации после обращения заинтересованного лица обязаны вынести акт о признании правового статуса и обеспечить его реализацию, охраняя законные интересы, предоставляя организационную, материальную и иные виды помощи (акты об установлении административной опеки).

В любом случае «индивидуализированные решения могут быть разного рода, но общим для них всех является то, что каждое включает в себя решение об отношении к отдельному лицу или группе лиц в конкретном случае. Решения о предоставлении социального обеспечения в различных формах, решения о предоставлении лицензий на ведение различных видов деятельности, решения о наложении штрафов или налогов в большинстве ситуаций и процессы расследования или запросов в персональном деле»[117] – все это примеры административных актов.

Как принять приказ, вынести контрольный акт, предоставить разрешение, сертификат? Административный акт не принимается моментально, отдельно от методики, процедурно-процессуальных правил. Заложенные в нем экстенсивность и интенсивность влияния предопределены указанными операциями. Используемые методики сами по себе не оказывают влияния на подвластных субъектов, но на их основании совершаются все правоприменительные действия, тем самым «процесс действует на материал, меняя и перестраивая его организованность»[118].

Таким образом, метод административно-правового воздействия – определенная нормами административного права система влияния исполнительной власти (государственной администрации) на социальную среду при помощи дозволений, запретов, позитивных обязанностей, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств (предписаний и действий по исполнению содержащихся в них полномочий), в целях реализации публичных функций.