Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

• Название: Эволюция канадского федерализма
• Автор: Сергей Данилов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2012
• ISBN: 978-5-7598-0916-6

Монография написана автором, много лет исследовавшим проблемы канадского общества и государства. Работа построена по проблемно-тематическому принципу. В центре исследования – переплетение вопросов конституционного права и политики. Вопросы эволюции канадской модели федерализма рассматриваются при этом в тесной связи с проблемами противодействия терроризму и национал-сепаратизму, тематикой этнокультурного и общеэкономического развития Канады. Известное внимание уделено важным аспектам отношений Канады с Соединенными Штатами Америки и транснациональным капиталом. Выясняются причины устойчивости созданной канадцами модели федеративного государства.

Для научных работников, преподавателей и студентов высших учебных заведений юридических и политологических специальностей, работников государственного аппарата и дипломатического корпуса. Книга будет полезна также всем интересующимся публичным правом и государственной политикой.

---

Провинции беспрепятственно принимали Билли о правах граждан, фактически равноценные поправкам к Конституции. Первым в этом плане стал Саскачеван (Билль о правах 1947 г.). Федеральная власть провела через парламент Билль о правах 13 годами позже. За ними последовали Альберта в 1972 г. и Квебек в 1975 г. Семь прочих провинций вместо биллей о правах приняли в 1961–1975 гг. несколько более ограниченные по сфере применения Кодексы человеческих прав. Нормотворчество двух уровней власти в одних и тех вопросах не могло создать единообразного свода гражданских прав и свобод. Канадский Билль о правах, принятый в 1960 г., имел силу только в сфере федеральной компетенции, провинциальные билли и кодексы – только в компетенции соответствующих провинций. Положение о равенстве всех перед законом закрепили только Канадский и Альбертский билли о правах. Развернутый перечень судебно-процессуальных прав личности содержали только Канадский и Квебекский билли о правах. Разнобой в конституционно-правовом регулировании и судебном толковании статуса личности в различных регионах федерации усилился.

Красноречив также следующий пример. Когда в 1975 г. федеральный парламент принял статут, впервые в мирное время установивший контроль над ценами и зарплатой, между центром и частью провинций немедленно возникла коллизия. Органы власти большинства провинций объявили о сотрудничестве с центром в рамках федеральной контрольной программы, однако правительства Квебека и Саскачевана сразу же констатировали по ст. 92 (16) АБСА вторжение в сферу провинциальной компетенции и провели собственные билли о контрольных программах, что не могло не затруднить противодействие инфляционным процессам. Федеральному правительству пришлось заключить с двумя этими провинциями соглашения об условиях совместной реализации программ контроля.[185]

Запутанность и громоздкость конституционно-правового регулирования в условиях расширения провинциальных прав отчетливо видны на примере системы специализированных федерально-провинциальных соглашений, дополняющих и уточняющих положения федерального статута – Акта об иммиграции, который наряду с провинциальными статутами образует совокупность норм правового регулирования государственной политики в сфере перемещения и трудоустройства рабочей силы. Такого рода соглашения заключены между центром и пятью провинциями из десяти – четырьмя восточными и одной западной (см. табл. 1). Прочие провинции в подобные соглашения с Оттавой не вступили.

Таблица 1

Некоторые характеристики федерально-провинциальных соглашений относительно рабочей силы и иммиграции

Составлено по: The Government of Canada. Notes on Canadian Federalism… P. 34–35.

4. Пользуясь закрепленным в АБСА открытым перечнем прав провинций и расширительным толкованием предметов провинциальной и совместной компетенции судами, канадские провинции стали претендовать на статус субъектов международного права. Зарубежные исследователи подчеркивают, что тенденции к вхождению составных частей государства в область межгосударственных отношений проявились в Канаде раньше, чем в любой другой современной федерации.[186] Правда, самый первый прецедент подобного рода был создан все же федеральным центром: в структуре правительства доминиона был образован подчиненный премьер-министру Департамент внешних сношений, на который де-факто были возложены функции министерства иностранных дел,[187] в том числе правомочие входить в соглашения с иностранными государствами помимо метрополии (1909 г.). Был учрежден пост Высокого комиссара Канады в Лондоне, ранг которого фактически (но не юридически) равноценен рангу посла. Используя данные прецеденты, провинции без согласования с центром открыли в зарубежных странах, прежде всего в метрополии и в ряде штатов США, учреждения, не имеющие статуса посольств и консульств – миссии, агентства, офисы.[188] В настоящее время Альберта имеет агентства в Калифорнии, Луизиане и Техасе, Британская Колумбия – в Калифорнии и Орегоне, Онтарио – в Иллинойсе, Коннектикуте, Мичигане и Огайо, Квебек – в Вермонте, Мэне, Нью-Йорке и Пенсильвании, Новая Шотландия и Нью-Брансуик – в Мэне, Вермонте и Массачусетсе. Не последовал примеру большинства провинций только Остров Принца Эдуарда. Со второй половины XX в. учреждения, призванные защищать интересы провинций за пределами Канады, стали открываться и в зарубежных столицах (см. приложение 5 наст. изд.). Например, Альберта учредила миссию в столице США, а Квебек – агентства в столицах Франции и Бельгии. Всего по состоянию на 2012 г. провинции Канады содержат в других государствах порядка 200 учреждений[189] – в среднем около 20 на каждый субъект канадской федерации.

Ряд правовых прецедентов в сфере внешних сношений Канады создан самими провинциями. Так, правительство Квебека без уведомления Оттавы заключило соглашение о культурном, научном и техническом сотрудничестве с Францией, объявив, что рассматривает такие соглашения в соответствии со ст. 92 (16) АБСА в качестве «вопросов местного значения».[190] Возражения поставленного перед фактом федерального центра были оставлены органами власти провинции без последствий. Чтобы ограничить значение данного прецедента и – по крайней мере формально – заключить аналогичные действия провинциального уровня власти в правовые рамки общегосударственной внешней политики, центр в экстренном порядке был вынужден подписать с Францией в общем не нужный ему договор о сотрудничестве в различных сферах.

Другой прецедент создан Британской Колумбией. Условия межгосударственного договора Канады и США, подписанного главами двух федеральных правительств, о совместном использовании вод реки Колумбии, протекающей в пограничных районах Британской Колумбии (Columbia River Treaty), были оспорены правительством данной провинции. Со ссылкой на ст. 92 (5), 92 (10) и 92 (16) АБСА оно заявило, что договор вторгается в сферу безраздельной провинциальной компетенции.[191] Оттаве и Вашингтону пришлось задним числом изменить условия введенного в действие договора и выработать дополнительное соглашение, одной из трех полноправных сторон которого стало правительство Британской Колумбии, на которое при общем согласии и была возложена вся ответственность за исполнение условий договора с канадской стороны.[192] Разнообразным по характеру правовым прецедентам, созданным в сфере межгосударственных отношений Квебеком и Британской Колумбией, к нашему времени последовали Альберта, Онтарио, Саскачеван и часть Атлантических провинций.

Одной из конвенциональных норм, утвердившихся в федерально-провинциальных отношениях с середины XX в., стали консультации между Оттавой и провинциями перед проведением многосторонних международных переговоров по экономическим вопросам («Токийский раунд» и т. д.).[193] Де-факто такие консультации являются в наше время обязательными, хотя они не закреплены статутным правом и не защищены судебными решениями.

Значительная часть внешних соглашений, заключенных канадскими провинциями самостоятельно[194] или наравне с федеральным центром, имеет целью защиту природы. Таково, например, канадо-американское соглашение о борьбе с загрязнением Великих озер 1972 г. Наряду с премьер-министром П. Э. Трюдо и президентом Р. Никсоном соглашение скрепил подписью премьер провинции Онтарио У. Дэвис.[195]

В высшей степени поучительна нашумевшая внешнеполитическая инициатива, исходившая от провинции Онтарио. В ответ на произведенный Соединенными Штатами в 1971 г. подземный ядерный взрыв на Амчитке (Алеутские острова), близ канадо-американской границы правительство Онтарио по настоянию всех партийных фракций провинциального парламента заявило правительству США протест и возложило на американскую сторону «всю моральную и финансовую ответственность» за возможные последствия испытаний. В качестве обоснования протеста парламент Онтарио назвал не право провинции на участие во внешних сношениях федерации, – как было показано ранее, таким правом канадские провинции юридически никогда не были наделены, а ст. 92 (7) АБСА, которая наделяет провинциальные власти правом принимать меры «к охране здоровья народонаселения». Органы власти указанной провинции при этом действовали подобно органам власти полноправного субъекта международного права.[196] Парламент и кабинет Онтарио не остановили при этом следующие обстоятельства: взрыв был произведен в пределах юрисдикции суверенного иностранного государства и за 3500 км от границы Онтарио[197] и подземные ядерные испытания, в отличие от атмосферных, космических и подводных, не запрещены международно-правовыми актами. Канадские исследователи и публицисты не без гордости сообщают, что власти США впоследствии не производили испытаний на подземных полигонах Алеутского архипелага в течение почти 20 лет.[198]