Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

• Название: Эволюция канадского федерализма
• Автор: Сергей Данилов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2012
• ISBN: 978-5-7598-0916-6

Монография написана автором, много лет исследовавшим проблемы канадского общества и государства. Работа построена по проблемно-тематическому принципу. В центре исследования – переплетение вопросов конституционного права и политики. Вопросы эволюции канадской модели федерализма рассматриваются при этом в тесной связи с проблемами противодействия терроризму и национал-сепаратизму, тематикой этнокультурного и общеэкономического развития Канады. Известное внимание уделено важным аспектам отношений Канады с Соединенными Штатами Америки и транснациональным капиталом. Выясняются причины устойчивости созданной канадцами модели федеративного государства.

Для научных работников, преподавателей и студентов высших учебных заведений юридических и политологических специальностей, работников государственного аппарата и дипломатического корпуса. Книга будет полезна также всем интересующимся публичным правом и государственной политикой.

---

Широкое участие субъектов федерации в реализации внутренней и внешней функций канадского государства является заметным и весомым фактором, который не только облегчает формирование и защиту местных экономических (англоязычная Канада) и языково-культурных интересов канадцев (Квебек). Он также способствует выведению данных интересов на уровень межгосударственных отношений в цивилизованной форме – без нарушения Конституции, статутного и прецедентного права. Вместе с тем в известной степени данный фактор затрудняет внешнеполитическую и особенно внешнеэкономическую деятельность федерального центра и ввиду этого создает известную опасность существованию единого государства.[199] Во многом данный феномен является следствием континентальных и глобальных интеграционных процессов, протекающих с середины XIX в. В новейшее время ориентация большей части англоязычных провинций страны на внешние, а не на внутриканадские экспортно-импортные, инвестиционные и финансово-кредитные рынки демонстрирует тенденцию к дальнейшему упрочению. В ситуации с Квебеком решающую роль играет отстаивание им языково-культурной самобытности при несколько меньшем значении собственно экономических факторов.[200]

5. По мере юридически полноценного расширения сферы безраздельной компетенции провинций и расширения сферы совместной компетенции федеральный центр закономерно, хотя и вынужденно, стал ограничивать применение закрепленного за ним (номинально – за генерал-губернатором и лейтенант-губернаторами) права на вето и на резервирование санкции относительно нормативных правовых актов провинциальной власти. Выглядело это на практике следующим образом (см. табл. 2).

Таблица 2

Использование федеральным центром права вето и права на резервирование санкции относительно законодательства провинций

Рассчитано по: Dynamics of Decentralization. Canadian Federalism and British Devolution / ed. by T. Salmon, M. Keating. Montreal; Kingston: McGill-Queen’s Univ. Press, 2001. P. 338.

Из таблицы следует, что количество субъектов канадской федерации к середине прошлого века увеличилось в полтора раза по сравнению со временем образования доминиона. Казалось бы, количество применения федерального вето против провинциальных статутов и число резервирования центром санкции должно было неуклонно возрастать. Закрепленное на конституционном уровне федеральное вето могло и теоретически должно было стать неотъемлемой составной частью отношений Оттавы и субъектов, оружием в руках центра, кровно заинтересованного в сохранении сильного централизующего начала в федерации.[201] Между тем, как видно из таблицы, использование центром федерального вето неуклонно шло на убыль. Если до 1896 г. оно было применено Оттавой против законодательства каждой провинции в среднем 10 раз,[202] то в последующее сорокалетие – менее чем 4 раза. После 1937 г. данное соотношение перестало превышать 3:1. Еще более быстрыми темпами в конституционно-правовой практике доминиона уменьшалось количество резервирования санкции провинциальными лейтенант-губернаторами. Таким образом, использование центром прерогативы резервирования санкции, некогда очень активное, к 1930-м годам сошло на нет без издания доминионом и метрополией каких-либо дополнительных актов правового регулирования. Федеральное право вето аналогичная участь постигла к 1950-м годам. С тех пор прецедентов их применения в конституционной практике Канады не встречается.

Правда, вопрос о том, сложилась ли в конституционном праве федерации конвенциональная норма, которая воспрепятствует применению вето, если федеральная власть найдет в нем необходимость, остается до сих пор не урегулированным доктриной.[203]

Последний период использования федерального вето пришелся на годы Великой депрессии, которая сопровождалась обострением федерально-провинциальных отношений, и (что не столь закономерно) на период участия доминиона во Второй мировой войне. В условиях действия репрессивного законодательства военного времени, экстраординарно расширившего сферу полномочий центра (подробнее см. п. 3.2 наст. изд.) законодательные ассамблеи отдельных субъектов федерации (в первую очередь Альберты[204]) продолжали принимать акты статутного права, которые вторгались в сферу безраздельной федеральной компетенции. Подобные факты, невозможные в конституционной практике азиатских, африканских, европейских и латиноамериканских федеративных государств,[205] красноречиво указывали на степень развития децентралистских процессов внутри некогда централизованного доминиона.

Изменения качественного порядка в расстановке сил внутри канадской федерации обрисовались с полной отчетливостью во второй половине XX в.

Вопреки намерениям и планам отцов-основателей степень централизации власти и управления в доминионе значительно уменьшилась. Федеральный центр все реже пользовался имевшимися у него правами вето и резервирования санкции, пока фактически не отказался от них. Пробелы, нестыковки и явно недостаточное количество прямых запретов в тексте АБСА оказывались все более выгодными субъектам федерации, чем центру, сфера компетенции которого фактически сокращалась. Отсюда периодические инициативы федерального центра, направленные на реформу Конституции. В течение полувека (1920–1970-е годы) данные инициативы были безуспешными. Решительно все исследователи канадского федерализма – юристы, историки, политологи – соглашаются с тем, что основополагающие трудности в проведении реформы уходили корнями прежде всего в (1) непосредственную заинтересованность провинциального уровня власти в сохранении статус-кво Конституции и (2) в наличие созданного провинциями внеконституционного института конференций, позволявшего отдельным субъектам федерации нейтрализовать любые, не отвечавшие их интересам намерения не только прочих субъектов, но и федерального центра.[206] Для этого даже не требовалось большинства голосов. В течение большей части XX в. в конституционном праве доминиона действовала уникальная конвенциональная норма. Она дала каждой провинции право абсолютного вето во всех вопросах, касавшихся изменения или дополнения писаной части Конституции.[207] Премьеры провинций стали трактовать АБСА только как «договор между провинциями», ссылаясь на факт отсутствия федерального центра в момент подписания и вступления в силу конституционного документа. Показательно, что такую трактовку АБСА впервые дал во время полемики с федеральными деятелями премьер Г. Фергюсон – глава правительства не Альберты или Квебека, а Онтарио, интересы которого обычно более всего отражает и отстаивает федеральный центр.[208] Как мы видим, в вопросе о природе АБСА даже Онтарио, более всего выигравшее от создания федерации,[209] предпочло блокироваться в ряде вопросов с периферийными провинциями, нежели с центральной властью.

При таком порядке и отражавших его доктринальных положениях Остров Принца Эдуарда с его однопроцентной долей в народонаселении доминиона имел законное право и возможность блокировать проект любой поправки к АБСА на том же основании и в том же порядке, что и Квебек (28 % населения) или Онтарио (32 % населения доминиона). В научной литературе указанная конвенциональная норма получила название «конституционного прокрустова ложа Канады» и «конституционного тупика».[210] Сторонники централизации во главе с Ю. Форси раздраженно сравнивали действия провинций с деятельностью курфюрстов Первой Германской империи и магнатов средневековой Речи Посполитой с ее вошедшей в поговорку феодальной анархией.[211]

В свете сказанного не удивительно, что непременным условием принятия поправок к АБСА стал труднодостижимый федерально-провинциальный консенсус. За 114 лет существования доминиона до конституционной реформы (1867–1981 гг.) поправок было принято 28. Содержание данных поправок раскрыто ниже (см. табл. 3 и приложение 3 наст. изд.).

Таблица 3

Конституционные поправки Канады (1867–1981 гг.)

Составлено по: Hogg P. Op. cit. P. 206, 255, 331.

На данном примере дополнительно высвечивается специфика конституционного развития Канадской федерации. Ведь в соседних США количество принятых за сопоставимый период конституционных поправок было практически аутентичным – 26.[212] Однако в Соединенных Штатах центр в своем противоборстве с субъектами не испытывал и не испытывает насущной необходимости в объемлющей конституционной реформе, довольствуясь поправками и прецедентами толкования, что образовало контраст по сравнению с ситуацией в Канаде. Причины этого ясны: все конституционные поправки Канады до начала 1980-х годов не могли затронуть ставшего выгодным субъектам федерации и невыгодным центру распределения сфер компетенции. Предметом примерно 25 % поправок было уточнение статусов монархических и парламентских государственных институтов, предметом еще более значительной части поправок (41 %) принятие новых субъектов, предметом еще 31 % поправок – статус и границы федеральных Северо-Западных территорий. Всем прочим вопросам было посвящено всего 7 % поправок. Ни одной конституционной поправки, предметом которой было бы в прямой или косвенной форме перераспределение сфер компетенции, принято не было. Провинции, на которые, как показано выше, «работали» механизмы конвенциональных норм и правовых прецедентов (особенно прецедентов судебного толкования), не ощущали потребности в перераспределении компетенции посредством изменений норм основного конституционного документа – АБСА.