Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

• Название: Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-906879-59-2

Монография посвящена исследованию вопросов государственного управления бюджетной системой в свете фундаментальных финансово-правовых категорий, в том числе бюджета, бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства государства, доходов и расходов бюджета, бюджетного контроля и ряда других.

---

Как правило, на федеральном уровне не устанавливаются ограничения в твердой сумме на объемы заимствований региональных органов власти, в т. ч. в виде кредитования из государственного бюджета. Во многих государствах региональные органы самостоятельно устанавливают ограничения на объем долга, создание резервных фондов для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита (США, Мексика, ФРГ).[185] В России на федеральном уровне установлено правило соответствия предельного объема заимствований субъектов РФ, муниципальных образований сумме, направляемой в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета (ст. 106 БК РФ). Напротив, в унитарных государствах централизованно установлены жесткие ограничения на осуществление территориальных заимствований.[186] Это объясняется тем, правительство государства несет ответственность за задолженность нижестоящих бюджетов.

В связи с проявлением сущности федеративного типа государственного устройства в сфере бюджетной деятельности государства в науке сформулировано понятие «бюджетный федерализм», отражающее одноименный принцип бюджетного права.[187] Бюджетный федерализм исследуется многими учеными.[188] Он рассматривается как совокупность бюджетных отношений между органами власти федерации и ее субъектов на основе децентрализации, баланса общегосударственных и территориальных интересов. Принцип федерализма в бюджетном праве определяет самостоятельность бюджетов субъектов федерации на всех стадиях бюджетного процесса в сочетании с единой бюджетной политикой.[189] Это означает, что, например, в современном Российском государстве принимается не один государственный бюджет, а «целая серия законодательных актов о бюджетах различных уровней».[190] Ю. А. Крохина бюджетный федерализм признает исходным началом бюджетной деятельности, выражающимся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов федерации, заключающихся в распределении бюджетных доходов и расходов, разграничении бюджетной компетенции в соответствии с предметами ведения.[191] Иными учеными бюджетный федерализм трактуется как система налоговых и межбюджетных отношений между территориальными образованиями различных уровней;[192] бюджетная система с присущими федеративному государству принципами организации;[193] сопоставляется с особенностями бюджетного регулирования, формой бюджетного устройства в федеративном государстве[194] и т. д.

Бюджетный федерализм, как правило, связывают с наделением бюджетной компетенцией членов федерации и реализацией ими направлений государственной деятельности (финансовой, бюджетной). В зарубежной литературе федерализм анализируется и в аспекте содержания компетенции муниципальных образований.[195] Это объясняется тем, что развитие бюджетных правоотношений между федерацией и субъектами федерации предопределяет ход этих правоотношений «внутри» последних: задействуются региональные и местные бюджеты как части единой бюджетной системы государства.

Особенности бюджетного федерализма, обусловленные соответствующим типом государства, накладывают отпечаток и на формирование системы финансовых органов, контрольных органов, реализующих компетенцию в рамках бюджетной деятельности. Например, в ФРГ создано федеральное Министерство финансов и земельные министерства финансов, в каждой земле – Верховная финансовая дирекция, выполняющая полномочия самостоятельно.[196]

Содержание принципа федерализма применительно к бюджетному устройству России анализируется в судебной практике: баланс интересов Российской Федерации и субъектов РФ;[197] необходимость при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ учитывать разграничение предметов ведения органов власти в сфере бюджетного регулирования.[198]

Следовательно, свойства федеративного типа государственного устройства предопределяют особенности бюджетно-правовой характеристики государства. Эти особенности заключаются в следующем: трехуровневая бюджетная система, сформированная в соответствии с трехуровневым административно-территориальным делением; самостоятельность бюджетов бюджетной системы, находящихся в ведении публично-правовых образований; самостоятельное осуществление бюджетного процесса и бюджетного контроля применительно к бюджетам всех уровней бюджетной системы; наделение публично-правовых образований собственной бюджетной компетенцией; сочетание общегосударственного и территориального бюджетно-правового регулирования; многоуровневая система распределения бюджетных средств в режиме бюджетного регулирования, межбюджетных отношений.

Таким образом, тип государственного устройства обуславливает особенности финансово-правовой характеристики государства, непосредственно – содержание его бюджетно-правового статуса. Это подтверждает связь между известными свойствами категорий «бюджетное устройство» и «государственное устройство», а также обусловленность бюджетного устройства типом государственного устройства. От типа государственного устройства зависят не только виды и правовой статус публично-правовых образований в составе государства (субъекты бюджетного права, их бюджетная компетенция, подходы к разграничению бюджетных полномочий, пределы управленческого воздействия на сферу финансов), но и состав бюджетной системы, требования к формированию и функционированию бюджетов, принципы бюджетной системы, развитие отношений межбюджетного характера, распределение финансовой ответственности органов власти.

Итак, именно тип государственного устройства имеет определяющее значение для установления бюджетного устройства в том или ином содержании. Но существует и противоположная точка зрения: государственное устройство зависит от бюджетного устройства и «распределения полномочий между центром и регионами. Степень реальности федерализма определяется прежде всего тем, имеют ли субъекты Федерации финансовую автономию».[199] Представляется, это суждение носит оценочный характер: касается последствий наделения публично-правовых образований финансовой самостоятельностью, обеспечения их финансовыми средствами для реализации требований федерализма, поэтому не может рассматриваться в аспекте причинно-следственной связи между сущностью анализируемых категорий. Как отмечалось, бюджетное устройство государства подразумевает наличие бюджетов. Виды публично-правовых образований, пределы их бюджетной компетенции, соответственно, состав бюджетов бюджетной системы, обусловлены административно-территориальным делением государства – государственным устройством. Поэтому высказывание относительно первичной зависимости государственного устройства от бюджетного устройства является несостоятельным. Дальнейшее исследование известных сторон бюджетного устройства во взаимосвязи с категорией «бюджет» подтверждает вывод относительно зависимости бюджетного устройства от типа государственного устройства.

Обусловленность бюджетного устройства государственным устройством констатирована законодательством Российского государства еще периода СССР.[200] В современном законодательстве – ст. 6 БК РФ – подчеркнуто, что государственное устройство положено в основу бюджетной системы РФ.

Обратим внимание, что мы рассмотрели особенности бюджетно-правового регулирования на примере государств федеративного и унитарного типа государственного устройства. В мировой практике особый статус сложился также у конфедераций – союза государств, в состав которого входят государства, сохраняющие суверенитет (Европейский Союз, СНГ).[201] Конфедерация сочетает в себе черты и международно-правовой, и государственной организации, созданной для достижения общих целей – политических, экономических, военных и др.[202] У конфедерации есть собственный бюджет, формирующийся из добровольных взносов входящих в нее государств. Но у государств – членов конфедерации – имеются и свои бюджетные, налоговые системы, поэтому в рамках настоящего исследования нецелесообразно вести речь о целостной бюджетно-правовой характеристике конфедерации.

Подчеркнем, в настоящем работе мы исследуем признаки бюджетного устройства во взаимосвязи именно с такой характеристикой государства как «государственное устройство». Юридическая наука типологию государств рассматривает и с позиций политического режима, формы правления.[203] На наш взгляд, модель бюджетного устройства учитывает, прежде всего, тип государственного устройства. Это объясняется тем, что сущность бюджетного устройства обусловлена наличием «бюджета», которым наделяются территориальные образования в составе государства, обеспечивающие его функционирование, целостное существование как субъекта права в соответствии со сложившимся типом государственного устройства. Иные характеристики государства – форма правления, политический режим – в широком смысле подразумевают организацию власти в государстве. Они не «порождают» модель бюджетного устройства, а обеспечивают реализацию бюджетного устройства в соответствии со сложившимися подходами ведения государственного хозяйства. Иными словами, именно государственное устройство является предпосылкой формирования содержания бюджетного устройства, а не иные характеристики типологии государства, «обслуживающие» бюджетное устройство уже в «готовом» виде, влияющие, например, на реализацию компетенции органов власти, в лице которых государство выступает в бюджетной деятельности. Вместе с этим, нельзя отрицать, что форма правления, политический режим оказывают влияние, например, на формирование системы доходов и расходов государства.