Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни

• Название: По поводу непреложности законов государственной жизни
• Автор: Сергей Витте
• Издательство: Паблик на ЛитРесеd7995d76-b9e8-11e1-94f4-ec5b03fadd67
• Жанр: Политика

«В конце 80-х годов прошлого столетия был возбужден вопрос об устройстве земств в тех окраинах, в которых они не были введены. Между бывшим в то время Министром Внутренних Дел и мною, занимавшим пост Министра Финансов, обнаружилось разномыслие в оценке исторического значения местного общественного самоуправления в общем государственном строе. Разномыслие это толкнуло меня на составление записки, которая, конечно, не предназначалась для печати…»

---

Параллельно с этим подчинением личного состава земств и стеснением свободы происходящих в них суждений надзору и власти губернаторов шло постепенное ограничение компетенции земских учреждений.

Прежде всего, законом 21 ноября 1866 г. было ограничено право земств облагать сборами торговые и промышленные заведения. Но наиболее серьезным ограничением земство подверглось в деле народного образования.

По Положению 1864 г., земству предоставлено было «участие в попечении о народном образовании преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах законом определенных». В первые годы действия Положения, в период либеральных веяний, это постановление толковалось довольно широко (преимущественно, но не только в одном лишь хозяйственном отношении). Для надзора за делом народного образования были созданы губернские и уездные училищные советы с участием представителей от земства; последние и являлись в сущности главными руководителями дела, так что фактически земство было почти полным хозяином в деле народной школы. Но и в этой области деятельность земства, по-видимому, разошлась с видами Правительства. Со времени вступления в управление Министерством Народного Просвещения графа Д. А. Толстого начинается ряд последовательных мероприятий, стремившихся устранить земство от действительного заведования делами народного образования, к оставлению за ними попечения в одном лишь хозяйственном отношении. Так, в 1869 г. учреждены были инспектора народных училищ; по инструкции 1871 г. этим инспекторам предоставлено было устранять от должности учителей, признаваемых ими неблагонадежными, и останавливать всякое решение училищного совета, с представлением дела на разрешение попечителя, а затем, 25 декабря 1873 г., последовал Высочайший рескрипт на имя Министра Народного Просвещения, в котором вполне уже ясно видно недоверие к земству, если не косвенное осуждение его деятельности в деле народного образования. В рескрипте этом Государь Император выражал опасение, что народная школа, которая в предначертаниях Его должна служить истинному просвещению молодых поколений, могла бы, при недостатке попечительного наблюдения, быть обращаема в орудие нравственного растления народа – к чему уже и обнаружены некоторые попытки, – отклонить его от тех верований, под сенью которых в течение веков собиралась, крепла и возвеличивалась Россия. Министру повелевалось «обратиться к местным предводителям дворянства, дабы они, в звании попечителей народных училищ в их губерниях и уездах и на основании прав, которые им будут предоставлены особым о том постановлением, способствовали ближайшим своим участием к обеспечению нравственного влияния этих школ, а также к их благоустройству и размножению»[113].

Вышедшее затем в 1874 г. новое Положение о народных училищах предоставило предводителям дворянства права председателей училищных советов, но самим этим советам дало только формальное и второстепенное значение, а всю силу заведования школами отдало в руки директоров народных училищ.

Против стеснений, которым подвергло Правительство земские учреждения в деле заведования народною школою, земства усиленно протестовали. «Та политическая струя, которая внесена в провинциальную жизнь в последние годы», писала Черниговская земская комиссия в 1880 г., «привела к вмешательству в дела школы целый ряд ведомств и лиц, не могущих оказать никакой помощи школе с положительной стороны, и все это поставило школьного учителя, который поставлен под распоряжение множества начальств, начиная от училищных советов, предводителей дворянства, директоров и инспекторов училищ до станового, урядника и, косвенным образом, священника и волостного писаря, из которых каждое предъявляет к школе свои права и свои требования, – в такое положение, что она теряет, наконец, всякую почву, лишается возможности серьезно вести дело, требующее прежде всего нравственной уверенности в себе и спокойствия духа, а отсюда – факт постоянного скитания учителей, бегство их куда ни попало из школы, лишь бы найти где-нибудь спокойное положение». Подобные же протесты предъявлялись и другими земствами и даже училищными советами. Так, Нижегородский совет писал: «Если еще находятся такие самоотверженные учителя, которые добросовестно исполняют свое дело при такой обстановке, то нужно удивляться этому, нужно радоваться еще и тем результатам, которые получаются теперь»[114].

Постепенное стремление стеснить деятельность земств, так ярко выразившееся в деле народного образования, несомненно имело место и в других отраслях земской компетенции, хотя в менее резких и не в столь заметных формах. По части врачебной, дорожной и пр. земство функционировало параллельно с сохранившимися в губернии соответственными правительственными органами; в этой конкурирующей деятельности Правительство систематически предоставляло все преимущества последним, считая их своими, а земству оставляло одну лишь подчиненную, чисто служебную роль. Это предпочтение высказывалось даже в самых незначительных, не имеющих существенного значения, вопросах, включительно до скромного дела чинки дорог[115].

Таким образом, самостоятельность земств, эту основу всякого самоуправления, а равно и сферу земской компетенции Правительство систематически стесняло. Оно, очевидно, не доверяло земству. Недоверие особенно ясно видно из его отношения к земским ходатайствам. По отношению к этим ходатайствам Правительство не всегда было даже последовательно, весьма часто проявляло излишнюю подозрительность, отклоняя и такие ходатайства земств, которые имели за себя серьезные основания.

Так, напр., все первые ходатайства земских учреждений, вплоть до 1879 г., о недопущении недоимщиков в состав земского представительства[116] не получали удовлетворения, хотя относительно городского самоуправления вопрос этот был решен в Городовом Положении еще в 1870 г. в смысле утвердительном. Начиная с 1867 г. некоторые земства[117] ходатайствовали о применении к гласным взыскания за неявку в собрания без уважительных причин. Все эти ходатайства были отклонены, а в Положении 1890 г. само Министерство признало необходимым установить означенные взыскания, и т. п.

Но просматривая справки об отклоненных ходатайствах земств, нельзя не подметить, что с особым недоверием Правительство относилось к просьбам земств: о создании мелкой единицы самоуправления, об объединении их деятельности и об издании тех или иных имеющих общегосударственное значение законов.

По основной мысли Положения 1864 года, земство должно было «сохранить постоянную связь с местностью и обществом», но для сохранения этой связи закон никаких ему средств не дал. Не только земской общины, этой основной ячейки самоуправления, образовано не было, но уездным земским управам не было даже предоставлено возможности самим приводить в исполнение постановления земств. Действительно непосредственно земские учреждения не могли частью потому, что это не допускалось законом (в отношении, напр., натуральных повинностей), частью потому, что уезд составляет слишком крупную единицу, представляющую, по местностям, много различий и особенностей, уследить за которыми центральному уездному управлению нет никакой возможности. Не имея твердой почвы и надлежащей связи с местностью, не располагая своими исполнительными органами, земства не только не могли осуществлять должным образом свои мероприятия, но не могли даже обеспечить себе правильного поступления земских сборов, вследствие чего некоторые из них иногда оказывались в весьма стесненном финансовом положении[118].

Низшие полицейские власти были плохими ревнителями интересов земства и исполнителями его предначертаний, а на них-то и возложено исполнение земских мероприятий.

Указанный недостаток в своей организации земские учреждения стремились устранить с первых же дней своего возникновения. К этой цели отдельные земства подходили разными путями. Они (напр., Рязанское) думали воспользоваться приходскими попечительствами, другие (напр., Сызранское) пытались создать местных земских агентов в лице попечителей и уполномоченных; третьи, наконец, ставили уже совершенно определенно вопрос о реорганизации волостного управления, в видах придания волости характера всесословного органа местного самоуправления. Так, напр., Херсонское земство в 1874 г. вошло с ходатайством, которое поступило на рассмотрение Комитета Министров, «о оставлении проекта по предмету образования всесословных волостей и о передаче оного на рассмотрение земских учреждений»[119].

Все, однако, ходатайства земств, предпринятые в этом направлении, систематически отклонялись, и можно думать, что в этих отказах Правительство более руководилось соображениями политическими, ибо с точки зрения целесообразности едва ли могло быть сомнение в том, что, не имея твердой почвы и надлежащей связи с местностью, земство не могло успешно действовать и волей-неволей должно было оставлять в стороне некоторые из важнейших своих обязанностей.