Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни

• Название: По поводу непреложности законов государственной жизни
• Автор: Сергей Витте
• Издательство: Паблик на ЛитРесеd7995d76-b9e8-11e1-94f4-ec5b03fadd67
• Жанр: Политика

«В конце 80-х годов прошлого столетия был возбужден вопрос об устройстве земств в тех окраинах, в которых они не были введены. Между бывшим в то время Министром Внутренних Дел и мною, занимавшим пост Министра Финансов, обнаружилось разномыслие в оценке исторического значения местного общественного самоуправления в общем государственном строе. Разномыслие это толкнуло меня на составление записки, которая, конечно, не предназначалась для печати…»

---

Наконец, особенно ревниво относилось Правительство к попыткам земств оказать какое-либо влияние в сфере законодательной. Стоит только просмотреть тот список, который в 80-х годах составлен был Канцелярией Комитета Министров для проверки справедливости жалоб земств и печати на оставление земских ходатайств без последствий и без движения, чтобы понять, в чем заключалась сущность дела. Список этот длинный и весьма красноречивый. Из рассмотрения его видно, что земства чаще всего, в интересах местных нужд и потребностей, просили Правительство о таких переменах в законе или об издании такого нового закона, которые имеют смысл общеземский и даже общегосударственный. Многие из этих ходатайств заслуживали серьезного внимания и не противоречили даже основной мысли земского Положения, ибо удовлетворение той или другой местной нужды стоит часто в прямой зависимости от общего закона. Но все ходатайства этой категории Правительство весьма последовательно отклоняло, в большинстве случаев, как уже сказано, по чисто формальному основанию, ссылаясь на то, что, возбуждая их, земства превышают свою компетенцию, выходят из круга дел, касающихся местных польз и нужд губерний.

Приведенные данные ясно свидетельствуют, что Правительство не желало давать развития тем принципам самостоятельности, единения и доверия, которые провозглашены были в указе от 25 марта 1859 г. и о которых так много говорилось и в объяснительной записке к Положению о земских учреждениях и при рассмотрении этого Положения в Государственном Совете.

Недоверие Правительства к земству, тенденция стеснить его компетенцию и его деятельность с возрастающей силой передавались местным правительственным органам. Тенденция шла от центра к периферии (а не обратно, как полагает записка Министра) и создала на местах ту скорбную летопись пререканий и противодействий, которыми так богата история земских учреждений. Не на почве личных самолюбий (записка, стр. 42) происходили эта пререкания; корень их был глубже, в том, что местная администрация видела в земстве противоположное ей начало, к которому сама центральная власть относится с недоверием. Во многих случаях даже самый размер недоразумений далеко превзошел обычные пререкания местных властей. Так, напр., в Херсонской губернии отношения между администрацией и земством настолько обострились, что Министр Внутренних Дел признал даже нужным поручить начальнику края войти в рассмотрение возникших недоразумений, а губернское земское собрание в свою очередь на выслушивании доклада комиссии о всех пререканиях земских учреждений с администрацией постановлением, состоявшимся 13 ноября 1866 г., полагало, что обревизование и расследование на месте со стороны высшего Правительства действий земских учреждений Херсонской губернии и происшедших столкновений с местной администрацией есть единственная мера, о которой должно просить и на которую вправе рассчитывать земство, в виду тяжких обвинений, возведенных на его деятельность[129]. Если центральная власть подозрительно относилась к земствам и к их ходатайствам, то с еще большею силою это недоверие и стремление подчинить земство правительственной опеке выразилось в действиях отдельных губернаторов. Пользуясь своим правом останавливать постановления земских собраний, противные общим государственным пользам, губернаторы весьма часто останавливали даже такие постановления, которые едва ли имели подобное значение; нарушали такие права земства, которые были предоставлены ему законом.

Еще дальше, чем власти губернские, шли в борьбе своей с земством власти уездные. Здесь в истории земства встречаются совсем печальные страницы: давление на крестьянские общества при выборах земских гласных, карательные меры за избрание лиц, неугодных администрации и даже принудительные меры против самих гласных.[130] Так, напр., на судебном, процессе, имевшем место в Ельце, из показаний свидетелей выяснилось, что неисполнение приказаний исправника, запретившего избирать в гласные двух мировых судей, повлекло за собой ряд карательных мер против участвовавших в деле старшин, которые четыре раза были удаляемы от должности уездным присутствием, несмотря на то, что губернское не признавало их виновными.

«Знаю от самих крестьян», свидетельствовал А. И. Кошелев в Рязанском губернском собрании, «как сильны на крестьян посторонние влияния и как мало гласных, действительно представляющих общественное мнение и интерес большинства крестьян»[131].

Во всех указанных действиях и центральной, и местных властей земство не могло не видеть, конечно, систематического стеснения в своей деятельности. Не могло оно также не сознавать недостатков и незаконченности своей организации, о чем прямо или косвенно заявляло в целом ряде ходатайств[132] жаловалось на стеснения, и нельзя не признать, что в этих жалобах было много горькой истины. Видя недоверие к себе со стороны Правительства, встречая повсюду ограничения, не имея возможности осуществлять в должной мере предначертаний земских собраний на местах, многие лучшие земские люди охладели к земскому делу. Уже в 1870 г. М. Н. Катков так характеризовал неудовлетворительное состояние этого дела: «Земские учреждения представляют печальное зрелище. Гласные во многих местах охладевают к своему делу, перестают видеть в нем серьезное дело государственного значения, начинают сомневаться в его будущности. Они замечают в правительственных властях какое-то нерасположение к этому созданию правительственной власти. Многие земские собрания последней сессии шли вяло, за малочисленностью гласных; иные вовсе не состоялись за неприбытием указанного числа членов»[133]. Об охлаждении земских деятелей к земскому делу свидетельствовали сами земства. Так, напр., в 1868 г. Херсонское земство заявляло Правительству, что неразрешение многих ходатайств земства служит причиною охлаждения деятельности земских гласных[134].

По мере того, как лучшие люди более и более устранялись от земской деятельности, земские выборы стали все более и более переходить в руки вырабатывавшегося особого класса местных деятелей, которые на земскую смету смотрят, главным образом, как на источник хороших окладов[135]. В деятельности земства появились такие недостатки и такие темные стороны, отрицать которые не могут даже самые горячие его защитники. Стесненное правительственной регламентацией, незаконченное в своей организации, земство несомненно стало весьма плохим средством управления.

Обо всех неприглядных сторонах земского вопроса, о стеснениях земств и о проявившемся упадке их деятельности много говорилось и писалось с разнообразных точек зрения; писалось бы наверно и еще больше, если бы позволяли условия цензуры. Но действительная причина этого печального и ненормального положения дела оставлялась в тени. Если не считать подпольной прессы и иностранной литературы[136], которые, со своих точек зрения, давали довольно верную оценку положения вопроса, то в общем были два господствующие мнения. Печать либеральная причину ограничений, которым подверглось земство, видела, как и записка Министра Внутренних Дел, главным образом, в оскорбленных чиновничьих самолюбиях отдельных Министров и губернаторов, в бюрократическом, гнете и т. под. и, со своей стороны, требовала предоставления земству возможно широкой свободы (чего записка Министра в виду не имеет), утверждая, что с отменою стеснений исчезнут и все недостатки земской деятельности. Обратно, печать консервативная обращала внимание, главным образом, на появившиеся в земской деятельности недостатки и для устранения их требовала усиления правительственной опеки. Спор попадал таким образом в заколдованный круг: земство стало плохим средством управления, потому что оно стеснено; его надо стеснить, потому что оно стало плохим средством управления. Между тем, выход из этого круга был очень прост, но одни его не видели, а другие, и таких несомненно было большинство, не желали видеть или опасались указывать. Земство пришло в упадок бесспорно потому что поставлено было Правительством в ненормальные условия, но изменить эти условия, дать ему свободу без последующего изменения самодержавного строя государства было нельзя.

Для того, чтобы ясно осветить причину тех стеснений, которым подвергалось земство, причину того недоверия, которое оно к себе пробудило, необходимо, параллельно с мероприятиями Правительства в сфере земского самоуправления, рассмотреть и оборотную сторону дела – отношения земства к Правительству, его политическую тенденцию.

Отношение земства к правительству и его конституционная тенденция

Может быть, центральная власть действительно проявляла иногда излишнюю подозрительность, может быть, действия отдельных губернаторов бывали следствием «личных самолюбий»; но могло ли вообще Правительство изменить свою политику по отношению к земству, не было ли в деятельности самих земств таких проявлений, которые свидетельствовали не об одних оскорбленных самолюбиях, а ясно показывали, что основная мысль закона 1864 г. стала весьма быстро осуществляться, что земство явилось хорошею школою представительных учреждений и что правильной постановки и надлежащего развития ему дать нельзя без изменения всего государственного строя?