Дмитрий Комягин - Бюджетное право

• Название: Бюджетное право
• Автор: Дмитрий Комягин
• Жанр: Детская образовательная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7598-1398-9

В учебнике представлен комплекс академических знаний по бюджетному праву и современному государственному хозяйству, отражены новейшие тенденции в их развитии. В Общей части даются базовые понятия, рассматриваются функции и принципы бюджетного права, впервые подробно говорится о сроках в бюджетном праве и о его системе. В Особенную часть включены темы публичных расходов и доходов, государственного долга, бюджетного устройства, бюджетного процесса и финансового контроля. Особое внимание уделено вопросам, которые совсем недавно вошли в орбиту бюджетного права: стратегическому планированию, контрактной системе, суверенным фондам, бюджетной ответственности.

Темы учебника изложены в соответствии с программой базового курса «Бюджетное право» НИУ ВШЭ. К каждой теме прилагаются контрольные вопросы, список рекомендуемой научной литературы для углубленного изучения, а также учебные схемы для лучшего усвоения материала.

Для студентов правовых и экономических специальностей, аспирантов, преподавателей и всех, кто интересуется проблемами публичных финансов и публичного права.

---

Расходы на финансовое управление, связанные с мобилизацией доходов, обслуживанием государственного долга, появились вместе с финансами. Примером современных расходов являются расходы на кино и телевидение, на жилищно-коммунальный комплекс, физкультуру и спорт. Расходы на развитие отдельных отраслей промышленности (народного хозяйства) возникают периодически по мере необходимости и упраздняются по отпадению таковой.

Согласно законодательно утвержденному определению расходы бюджета – это выплачиваемые из бюджета денежные средства, а доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства[201].

В приведенных определениях за основу взят признак зависимости от характера кассовой операции – приход (зачисление на банковский счет) или расход (списание с банковского счета). Такой подход, однако, не учитывает сложности финансового баланса публично-правового образования и неоднозначности отдельных операций, которые, являясь кассовыми поступлениями, порождают обязательства по выплате (например, получение займа или кредита) или, наоборот, будучи кассовыми выплатами (возврат займа), сопровождаются положительной балансовой записью. Все операции с публичными финансовыми активами и обязательствами в целях реализации полноты, сбалансированности и достоверности бюджета должны найти в нем отражение. Указанные операции относятся к источникам финансирования дефицита бюджета. Однако это понятие законодательством не установлено, определены лишь понятия дефицита (превышение расходов бюджета над его доходами) и профицита (превышение доходов бюджета над его расходами). Источниками финансирования дефицита бюджета могут быть как поступления в бюджет, так и выплаты из него.

Операции, относящиеся к источникам финансирования дефицита бюджета, всегда влекут изменение активов (финансовых и нефинансовых) или изменение обязательств публично-правового образования. Исходя из этого расходы бюджета можно определить как выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового образования, а доходы бюджета – как поступления в бюджет, не влекущие изменения активов и обязательств публично-правового образования.

Источники финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделены на источники внутреннего и внешнего финансирования. К источникам внутреннего финансирования дефицита бюджетов относятся государственные (муниципальные) ценные бумаги, кредиты банков и международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации, бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы, изменение остатков средств на счетах по учету бюджета.

Источниками внешнего финансирования дефицита бюджетов являются государственные ценные бумаги, кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, кредитных организаций в иностранной валюте. Перечень источников финансирования дефицита бюджета является открытым.

Как было сказано выше, публичные расходы тесно связаны с функциями государства. В науке финансового права сформировалась позиция, согласно которой необходимо ограничиться только изучением публичных доходов, так как существование и состав публичных расходов вытекают целиком из понятия о сущности государства и его обязанностях[202]. Действительно, единственным объективным критерием введения новых публичных расходов может быть их соответствие публичным функциям. Однако потребности государства (публично-правового образования) должны быть переложены на язык сметы, в цифры, что и предопределяет возможность существования категории «расходы бюджета».

Известен аргумент и в пользу «расходного» бюджета, который заключается в том, что большинство доходных источников бюджета устанавливаются «раз и навсегда через издание постоянных законов (налоги, пошлины) или проистекают из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.)»[203], а бюджет не имеет никакого влияния на эти акты, т. е. периодического (ежегодного) вмешательства в порядок взимания налогов и получения доходов от имущества не требуется. Такое построение бюджета повлекло бы невозможность заранее прогнозировать покрытие расходов бюджета.

Таким образом, бюджет обязательно состоит как из расходов, так и из источников их покрытия, к которым относятся доходы и источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Категория ИФДБ служит для балансировки расходов и доходов в том случае, если в силу принципа приоритета расходов бюджета образуется его дефицит.

Необходимость планирования, правильного исчисления расходов и иные факторы породили различные способы классификации публичных расходов.

§ 2. виды и классификации расходов бюджета

Можно выделить несколько классификаций расходов по разным признакам-основаниям: функциональному, экономическому, ведомственному, территориальному, по степени полезности и необходимости, по видам операций сектора государственного управления, а также исходя из времени планирования и периода осуществления расхода и т. д. (схемы 3.16-3.17).

Функциональная классификация

Первой из известных классификаций расходов бюджета является функциональная классификация. Разделение бюджетных расходов по функциональному признаку означает соотнесение их с публичными потребностями и функциями государства (муниципального образования).

Все функциональные расходы вслед за функциями государства можно разделить на внутренние и внешние.

Выделяются такие важнейшие разделы расходов бюджетов по функциональному признаку, как общегосударственные расходы (в их числе расходы на функционирование органов государственной власти, проведение выборов); расходы на национальную оборону; национальную безопасность (в том числе расходы на правоохранительную деятельность, деятельность по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций); национальную экономику (расходы на отдельные отрасли экономики, а также на связь, исследования космического пространства и т. д.); жилищно-коммунальное хозяйство; охрану окружающей среды; образование; культуру и средства массовой информации; здравоохранение и спорт; социальную политику и др.[204] Следует отметить, что в основу действующей классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации положен функциональный признак (схема 3.2).

С течением времени основные функциональные разделы расходов бюджета видоизменялись. Однако среди них есть и неизменные. Это, например, общегосударственные расходы, или расходы на общее управление (на функционирование главы государства, парламента, исполнительной власти, прокуратуры и т. д.), расходы на безопасность (на поддержание правового порядка), на национальную оборону, на внутреннее управление (на развитие народного хозяйства, образование, науку, культуру, здравоохранение, иные социальные нужды) (схема 3.18).

Классификация по степени необходимости и полезности

Важнейшим критерием введения новых расходов является их соответствие государственным потребностям, поскольку «потребность, не вызываемая течением государственной жизни, не должна существовать, так как это фальшивая потребность»[205]. В связи с этим имеется способ классификации бюджетных расходов по степени их необходимости и полезности.

М.М. Сперанский считал этот способ основополагающим, все расходы он разделил на необходимые, полезные, избыточные и бесполезные. «Необходимыми расходами должно считать все те, без коих внутренняя и внешняя безопасность государства стоять не может; полезными – те, кои принадлежат единственно к гражданскому усовершенствованию; избыточными – те, кои принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; наконец, излишние и бесполезные суть те, кои употребляются противу разума истинной государственной экономии, на предметы, для правительств посторонние и по существу своему принадлежащие к частной промышленности»[206].

В настоящее время данная классификация не используется, но в свое время она вошла в план-наказ вновь образованному министерству финансов Российской империи, известный как План финансов М.М. Сперанского. Следует добавить, что согласно закону о бюджете КНР включение в бюджет расходов, не соответствующих утвержденным публичным целям и задачам, запрещается и подлежит строгому наказанию.

Экономическая классификация

Третий из известных критериев классификации расходов бюджета предполагает оценку их экономического содержания (экономическая классификация расходов). В первую очередь по данному критерию выделяются текущие и капитальные расходы бюджета.