Дмитрий Комягин - Бюджетное право

• Название: Бюджетное право
• Автор: Дмитрий Комягин
• Жанр: Детская образовательная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7598-1398-9

В учебнике представлен комплекс академических знаний по бюджетному праву и современному государственному хозяйству, отражены новейшие тенденции в их развитии. В Общей части даются базовые понятия, рассматриваются функции и принципы бюджетного права, впервые подробно говорится о сроках в бюджетном праве и о его системе. В Особенную часть включены темы публичных расходов и доходов, государственного долга, бюджетного устройства, бюджетного процесса и финансового контроля. Особое внимание уделено вопросам, которые совсем недавно вошли в орбиту бюджетного права: стратегическому планированию, контрактной системе, суверенным фондам, бюджетной ответственности.

Темы учебника изложены в соответствии с программой базового курса «Бюджетное право» НИУ ВШЭ. К каждой теме прилагаются контрольные вопросы, список рекомендуемой научной литературы для углубленного изучения, а также учебные схемы для лучшего усвоения материала.

Для студентов правовых и экономических специальностей, аспирантов, преподавателей и всех, кто интересуется проблемами публичных финансов и публичного права.

---

Государственные и муниципальные закупки

Государственные и муниципальные закупки (закупки для публичных нужд) представляют собой, во-первых, одно из направлений бюджетных ассигнований на оказание государственных или муниципальных услуг (работ) и отдельный вид расходов казенных учреждений. Во-вторых, закупки для публичных нужд эволюционировали в самостоятельный межотраслевой правовой институт, регулирование которого осуществляется одновременно гражданским, бюджетным и специальным законодательством.

Источниками правового регулирования закупок для публичных нужд являются ГК РФ, БК РФ и специальный федеральный закон о контрактной системе, который принят во исполнение одновременно и БК РФ, и ГК РФ[234].

Кроме того, в рамках общих принципов и положений, установленных Законом о контрактной системе, действует ряд законов, которые регулируют закупки отдельных видов товаров или услуг для государственных нужд. В частности, это:

– поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд[235];

– выполнение государственного оборонного заказа, т. е. поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами[236];

– закупки отдельными видами юридических лиц, в том числе государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов, унитарными предприятиями, автономными и бюджетными учреждениями, хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования превышает 50 %, их дочерними организациями[237];

– поставки товаров для федеральных государственных нужд[238].

Наряду с этим существует значительный объем подзаконных актов, регулирующих особенности проведения конкурсных процедур и заключения государственных контрактов. Законодательство о закупках для публичных нужд граничит с законодательством о защите конкуренции, одной из целей которого является недопущение ограничения и устранения конкуренции со стороны органов публичной власти[239].

Можно проследить развитие законодательства о публичных закупках начиная с Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (утратил силу), которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, где были введены понятия поставщика и заказчика, определены способы закупок и порядок проведения торгов.

Показательным является наименование вышеупомянутого указа Президента РФ: в нем сразу были обозначены две главные цели государственного регулирования в сфере закупок для публичных нужд. Первая цель – предотвращение коррупции, которое достигается за счет публичности и прозрачности проводимых процедур, а также разделения полномочий при проведении торгов. Вторая (по счету и по значению) цель – сокращение бюджетных расходов в результате конкурсных процедур.

Следующим этапом развития законодательства о закупках для публичных нужд стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу). Данный закон на более высоком уровне регулировал полномочия участников процедуры закупок, содержал важные положения о порядке определения начальной цены контракта, национальном режиме закупок. Закон 94-ФЗ устанавливал и подробно регулировал возможные способы размещения заказов, в том числе через проведение различных видов конкурсов и аукционов, при закупках из единственного источника, а также особенности отдельных категорий закупок.

Современный вид правовое регулирование закупок для публичных нужд обрело после принятия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Основным отличием вновь принятого закона от Закона 94-ФЗ является установление полной процедуры закупок для публичных нужд, которая получила в литературе наименование контрактной системы и может быть сопоставима по протяженности и количеству этапов с бюджетным процессом. Законом 94-ФЗ регулировался лишь один из этапов процедуры закупок – определение поставщиков или подрядчиков.

Процедура закупок для публичных нужд в наиболее общем виде включает следующие этапы:

– планирование закупок;

– определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

– заключение гражданско-правового договора (государственного или муниципального контракта);

– исполнение контракта (в части, не урегулированной гражданским законодательством);

– мониторинг закупок;

– аудит и контроль в сфере закупок (схема 3.6).

Гражданским законодательством устанавливается форма и порядок заключения государственных и муниципальных контрактов, которые относятся к категории гражданско-правовых договоров. В частности, ГК РФ содержит отдельные параграфы, регулирующие поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, подрядные работы для государственных или муниципальных нужд[240].

Сторонами по государственному или муниципальному контракту являются подрядчик, которым может быть любое юридическое или физическое лицо, и государственный (муниципальный) заказчик, которым может быть государственный орган, орган управления государственными внебюджетными фондами, казенное учреждение.

Обязательными условиями государственного или муниципального контракта являются объем и стоимость подлежащей выполнению работы, сроки, размер и порядок оплаты, способы обеспечения исполнения обязательств сторон.

БК РФ устанавливает понятия планов (графиков) закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и реестров закупок за счет бюджетных средств, которые осуществляются без заключения контрактов. Учет заключенных контрактов и ведение реестров закупок осуществляется самими государственными и муниципальными заказчиками, а также специально уполномоченным органом[241]. По общему правилу государственные и муниципальные контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, но БК РФ установлены исключения для следующих видов контрактов:

– на выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла которых превышает срок действия лимитов бюджетных обязательств (некоторые виды бюджетных инвестиций);

– предусматривающих встречные обязательства, не связанные с предметом их исполнения, – в пределах средств, предусмотренных государственными программами;

– энергосервисных договоров, в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов.

Законом о контрактной системе определяются основные понятия, в том числе «государственный заказчик», «государственный контракт, муниципальный контракт», а также принципы контрактной системы.

Государственным заказчиком является государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом либо казенное учреждение, уполномоченные принимать бюджетные обязательства от имени Российской Федерации или субъекта РФ. Бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджета.

Государственный или муниципальный контракт – договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд.

Планы закупок формируются на срок закона (акта) о бюджете, в них включается информация, установленная бюджетным законодательством. При формировании планов-графиков закупок устанавливаются начальная (максимальная) цена контракта, способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Важной частью планирования и заключения контрактов является их обязательное общественное обсуждение в установленных правительством случаях. Для обсуждения используется специальная единая информационная система

Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) разделяются на конкурентные закупки и закупки у единственного источника.

Конкурентными способами являются открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений (схема 3.7).