Дмитрий Комягин - Бюджетное право

• Название: Бюджетное право
• Автор: Дмитрий Комягин
• Жанр: Детская образовательная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7598-1398-9

В учебнике представлен комплекс академических знаний по бюджетному праву и современному государственному хозяйству, отражены новейшие тенденции в их развитии. В Общей части даются базовые понятия, рассматриваются функции и принципы бюджетного права, впервые подробно говорится о сроках в бюджетном праве и о его системе. В Особенную часть включены темы публичных расходов и доходов, государственного долга, бюджетного устройства, бюджетного процесса и финансового контроля. Особое внимание уделено вопросам, которые совсем недавно вошли в орбиту бюджетного права: стратегическому планированию, контрактной системе, суверенным фондам, бюджетной ответственности.

Темы учебника изложены в соответствии с программой базового курса «Бюджетное право» НИУ ВШЭ. К каждой теме прилагаются контрольные вопросы, список рекомендуемой научной литературы для углубленного изучения, а также учебные схемы для лучшего усвоения материала.

Для студентов правовых и экономических специальностей, аспирантов, преподавателей и всех, кто интересуется проблемами публичных финансов и публичного права.

---

Разумеется, обойтись в современных условиях без участия банков при исполнении бюджета невозможно, а в чистом виде банковское и казначейское исполнение бюджета не существует; в реальности оно смешанное с большей или меньшей долей банковского участия. Значение имеет соблюдение (или несоблюдение) принципа единства кассы (схема 2.5).

В качестве примера последовательно реализованного принципа единства кассы можно привести кассовое устройство Франции, хотя на сегодняшний день, благодаря современным банковским технологиям, в Российской Федерации и многих других странах функционирование единого счета бюджета осуществляется не менее эффективно, чем во Французской Республике. При этом наименование «казначейская система исполнения бюджета» впервые употреблялось именно по отношению к бюджету Франции[132]. Во Франции все платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного казначейства. Система бюджетного учета во Франции построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений Государственного казначейства Франции перечисляются на единый счет, что позволяет министру финансов иметь оперативный (ежедневный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы. Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции, ликвидностью средств на котором управляет агентство «Франс-Трезор», организованное как отдельный департамент Министерства экономики, финансов и промышленности Франции[133].

При исполнении федерального бюджета Федеративной Республики Германия все доходы и расходы Федерации также принципиально проводятся через центральный счет Федерации, который ведет Главная федеральная касса, созданная при федеральном министерстве финансов. Главная федеральная касса возглавляет систему федеральных касс.

Исполнение бюджета Австралийского Союза организовано таким образом, что каждое агентство (орган исполнительной власти, подчиненный федеральному правительству) имеет максимальную свободу действий. В частности, агентства наделены полномочиями самостоятельно открывать банковские счета как для внутриведомственных расходов (ведомственные счета), так и для выполнения уставных задач (управляемые счета). Кроме того, счета агентств подразделяются на счета доходов и расходов. При этом финансирование на внутриведомственные расходы доводится до агентств в виде единой суммы, которую можно перераспределять любым образом. Известна практика, когда агентства получали проценты по остаткам на их ведомственных счетах и выплачивали штраф в случае расходования остатка по счету. Однако все остатки на банковских счетах агентств в конце каждого рабочего дня переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов в Резервном банке Австралии. Таким образом, в Австралии также реализован принцип единства кассы.

Японский юрист Е. Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий единства бюджета[134].

Сущность принципа единства кассы объяснена В.А. Лебедевым, по словам которого единство кассы заключается в том, что «все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств в казне государства, а это много содействует безостановочному удовлетворению расходов. Замедление платежей, связанное с централизацией касс, неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы»[135]. За прошедшее столетие данная формулировка сохранила актуальность. Следует лишь уточнить, что в современных условиях господства безналичного денежного обращения и информационных технологий замедление платежей, связанное с единством кассы, отсутствует.

Характеризуя единство кассы, надо сказать о необходимости соблюдения сформулированного В.А. Лебедевым правила о том, чтобы не было соединения в одном лице хранения и распоряжения деньгами: 1) «никто не может хранить государственные деньги, если он не назначен на то от министерства финансов»; 2) «кто имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их»; 3) «кто имеет право распоряжаться деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их»[136]. Такое построение правоотношений между участниками исполнения бюджета также означает реализацию принципа единства кассы.

Основным признаком, позволяющим говорить о наличии единства кассы при исполнении бюджета, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых основной (единый), а остальные технические (транзитные), не имеющие переходящего остатка.

Мировая практика подтверждает приоритет централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) перед децентрализованным. В качестве основных преимуществ можно назвать:

• наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства;

• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и – для федеративного государства – о сумме доходов, поступивших в нижестоящие бюджеты;

• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;

• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета (схема 2.5).

§ 3. источники бюджетного права. бюджетное законодательство

Источниками бюджетного права России как подотрасли права являются нормативные правовые акты, содержащие нормы бюджетного права.

Источники бюджетного права по уровню правового регулирования можно разделить следующим образом: Конституция Российской Федерации[137]; международные договоры; бюджетное законодательство; иные законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты, издаваемые в пределах компетенции финансовым органом, Федеральным казначейством, главными администраторами бюджетных средств в связи с осуществлением ими своих бюджетных полномочий). Акты, содержащие нормы бюджетного права, могут принимать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также ЦБ РФ, например, утверждая план банковских счетов (схема 2.6).

Отдельно следует сказать об актах (постановлениях и определениях) Конституционного Суда РФ, которому, по мнению ряда ученых, присуще негативное правотворчество[138]. КС РФ действительно вынес несколько актов, существенно повлиявших на развитие бюджетного права[139]. Однако полномочием непосредственно создавать нормы права КС РФ не обладает, это компетенция уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти. Можно говорить лишь о том, что КС РФ, отменяя ту или иную норму, изменяет ткань правового регулирования, создает основания для последующей нормотворческой деятельности уполномоченных органов.

Бюджетное законодательство в узком смысле состоит из двух звеньев: 1) постоянно действующего закона о финансах, в котором закрепляются основные понятия, принципы, процедуры и полномочия участников бюджетной деятельности[140]; 2) принимаемых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджете, к которым относятся федеральные законы о федеральном бюджете, государственных внебюджетных фондах[141], законы о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и акты о бюджете представительных органов местного самоуправления. Ежегодно принимаются также законы и акты об утверждении отчетов об исполнении всех принятых бюджетов (схема 2.7).

По общему правилу в случае наличия международного договора акты бюджетного законодательства уступают ему по юридической силе (схема 2.13).

Акты представительных органов местного самоуправления на самом деле законами не являются, но в соответствии с БК РФ также отнесены к бюджетному законодательству (ст. 2 БК РФ).

В законе о бюджете как исключение могут содержаться «бюджетные наездники», т. е. нормы, затрагивающие права и обязанности участников бюджетного процесса, интересы граждан и юридических лиц. Однако основой бюджета является свод цифровых показателей финансового плана. Все иное имеет факультативный характер и связано с конъюнктурными факторами (схема 2.14).

Следует вспомнить германский принцип ограничения содержания закона о бюджете, в соответствии с которым в ежегодный закон о бюджете разрешается включать лишь те положения, которые «касаются доходов и расходов Федеративной Республики и распространяются на период времени, соответствующий действию закона о бюджете»[142]. Аналогично в соответствии с Ордонансом Франции от 2 января 1959 г. № 59-2 «никакая дополнительная статья, никакая поправка в проект финансового закона не может быть предложена, кроме таких, которые направлены на ликвидацию или реальное сокращение расхода, на создание или увеличение дохода или на обеспечение контроля за государственными расходами». Такая чистота бюджета успешно обеспечена практикой Конституционного суда Французской Республики[143].