Дмитрий Комягин - Бюджетное право

• Название: Бюджетное право
• Автор: Дмитрий Комягин
• Жанр: Детская образовательная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7598-1398-9

В учебнике представлен комплекс академических знаний по бюджетному праву и современному государственному хозяйству, отражены новейшие тенденции в их развитии. В Общей части даются базовые понятия, рассматриваются функции и принципы бюджетного права, впервые подробно говорится о сроках в бюджетном праве и о его системе. В Особенную часть включены темы публичных расходов и доходов, государственного долга, бюджетного устройства, бюджетного процесса и финансового контроля. Особое внимание уделено вопросам, которые совсем недавно вошли в орбиту бюджетного права: стратегическому планированию, контрактной системе, суверенным фондам, бюджетной ответственности.

Темы учебника изложены в соответствии с программой базового курса «Бюджетное право» НИУ ВШЭ. К каждой теме прилагаются контрольные вопросы, список рекомендуемой научной литературы для углубленного изучения, а также учебные схемы для лучшего усвоения материала.

Для студентов правовых и экономических специальностей, аспирантов, преподавателей и всех, кто интересуется проблемами публичных финансов и публичного права.

---

• как право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты[113];

• как право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, обеспеченных за счет помощи из других бюджетов)[114];

• как недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов; подлежащих исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов, без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться их исполнение.

Нельзя не заметить, что все права, вытекающие из самостоятельности бюджетов, одновременно представляют собой обязанности для соответствующих органов власти, иначе говоря, обязанностям соответствуют необходимые для их исполнения права.

К настоящему времени сформировалась судебная практика, корректирующая правила о недопустимости установления расходных обязательств без определения бюджета, за счет которого они исполняются, а также о недопустимости установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет нескольких бюджетов. Дело в том, что установленное нормативным правовым актом расходное обязательство в любом случае должно быть исполнено, невзирая на частичное или абсолютное отсутствие средств местного бюджета или бюджета субъекта РФ.

КС РФ неоднократно высказывался о том, что бюджетная самостоятельность субъектов РФ реализуется ими во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы, имеющей своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации, и недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования этих бюджетов[115].

Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицита

Следующий принцип построения бюджетной системы – это принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами бюджетной системы. Он означает, во-первых, закрепление доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетной системы за бюджетами бюджетной системы и, во-вторых, определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицита бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Существом данного принципа является пропорциональное распределение полномочий (компетенции) между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления и закрепление за ними необходимых для исполнения полномочий доходных источников. Опыт правильного распределения полномочий и источников требует отдельного рассмотрения и непосредственно связан с понятием фискального (бюджетного) федерализма.

В Российской Федерации распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ[116]. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета в части полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализован Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[117]. Этим законом установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании закона.

Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий производится за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Распределение доходных источников во исполнение принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита между бюджетами бюджетной системы утверждено БК РФ (гл. 7–9).

Иерархичность

Иерархичность бюджетной системы наиболее очевидным образом проявляется при построении бюджетной системы по модели государственного бюджета, однако признаки иерархичности есть и во взаимоотношениях элементов федеративной бюджетной системы. В частности, это нашло отражение в схеме выделения финансовой помощи[118]. Иерархичность проявляется в фактическом сохранении выше- и нижестоящих уровней бюджетной системы.

Принципы организации бюджетного процесса

Третьей группой принципов бюджетного права являются принципы организации бюджетного процесса, большинство из которых закреплены в БК РФ.

Результативность и эффективность

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. В первом случае достигается экономия, а во втором – результативность бюджетных расходов. Таким образом, рост экономии или результативности бюджетных расходов означает повышение бюджетной эффективности, что должно сопровождаться неукоснительным соблюдением правомерности расходования бюджетных средств.

К сожалению, в настоящее время данный принцип не имеет какого-либо четкого методологического и методического наполнения ввиду сложности и неопределенности категорий «эффективность» и «результативность»[119]. Исторический опыт показывает, что реализация принципа эффективности использования бюджетных средств связана со степенью специализации бюджетных расходов (кредитов). Степень специализации имеет диапазон от установления общей суммы расходов (абонемента), когда распорядитель свободен перераспределять средства в пределах строки в бюджете, до жестко установленного приказа осуществить соответствующие расходы по детализированным до нижайшего уровня кодам бюджетной классификации[120]. Для достижения эффективности использования бюджетных средств специализация должна быть умеренной, бюджетные назначения должны рассматриваться не в качестве приказа, а в качестве разрешения произвести расход. В то же время чрезмерная свобода определения цели расходования бюджетных средств означает нанесение ущерба принципу адресного и целевого характера бюджетных средств.

В Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет в рамках реформирования бюджетного процесса[121] реализуется концепция бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР). Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения само стоятель но с ти участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Основой концепции БОР является повышение значения бюджетного планирования, когда уже при формировании бюджета формулируются конкретные цели расходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении цели, что предполагает рост эффективности бюджетных расходов.

Реализуется концепция БОР в основном через такой инструмент, как увеличение доли программ в структуре расходов бюджета (программные расходы). Данный опыт исполнения расходов бюджета как совокупности принятых программ с различными сроками действия и различными целями заимствован в Соединенных Штатах Америки и Великобритании, где в отличие от Российской Федерации исторически вообще отсутствует бюджет как единый план и правовой акт.

Общее (совокупное) покрытие расходов

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов закреплен в БК РФ и означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы; средств целевых иностранных кредитов; добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов в соответствии с международными договорами; расходов за пределами Российской Федерации; отдельных неналоговых доходов, предлагаемых к отражению в бюджете с очередного финансового года.