Дмитрий Комягин - Бюджетное право

• Название: Бюджетное право
• Автор: Дмитрий Комягин
• Жанр: Детская образовательная литература
• Год: 2017
• ISBN: 978-5-7598-1398-9

В учебнике представлен комплекс академических знаний по бюджетному праву и современному государственному хозяйству, отражены новейшие тенденции в их развитии. В Общей части даются базовые понятия, рассматриваются функции и принципы бюджетного права, впервые подробно говорится о сроках в бюджетном праве и о его системе. В Особенную часть включены темы публичных расходов и доходов, государственного долга, бюджетного устройства, бюджетного процесса и финансового контроля. Особое внимание уделено вопросам, которые совсем недавно вошли в орбиту бюджетного права: стратегическому планированию, контрактной системе, суверенным фондам, бюджетной ответственности.

Темы учебника изложены в соответствии с программой базового курса «Бюджетное право» НИУ ВШЭ. К каждой теме прилагаются контрольные вопросы, список рекомендуемой научной литературы для углубленного изучения, а также учебные схемы для лучшего усвоения материала.

Для студентов правовых и экономических специальностей, аспирантов, преподавателей и всех, кто интересуется проблемами публичных финансов и публичного права.

---

Единство бюджета

Принцип единства бюджета, который следует относить к принципам организации бюджетного процесса, подразумевает, что бюджет представляет собой одно целое: «соединены воедино все публичные доходы и расходы будущего периода»[108]. Не может быть бюджета, состоящего только из расходов без источников их покрытия или только из доходов без определения направлений их расходования. При этом как доходы, так и расходы должны быть исчислены в цифрах детально и точно. Например, П.М. Годме подчеркивал двойственный характер бюджета, который, с одной стороны, является актом, предусматривающим доходы, а с другой – актом, разрешающим государству совершать расходы и получать доходы[109]. Бюджет – это расходы и доходы, неразрывно связанные в единую динамическую систему.

Публичные расходы непосредственно определяются функциями государства. Можно сказать, что функции государства и его расходы должны совпадать. Исходя из этого логичным будет предположить, что если функции государства остаются неизменными, то ранее утвержденные расходы не нужно ежегодно переутверждать в ходе рассмотрения нового бюджета[110]. Однако публичные потребности и функции не выражены в денежных показателях, а балансирование разнообразных целей и задач государства с цифрами предполагаемых доходов происходит исключительно в рамках бюджетного процесса с учетом множества факторов. Таким образом, бюджет не может состоять только из доходов с неизменными расходами.

Можно также предположить, что и доходы бюджета не следует ежегодно переутверждать, если не меняется налоговое, таможенное и иное законодательство, регулирующее их мобилизацию. Иначе говоря, доходы поступают в бюджет своим чередом, и нужно сосредоточиться только на распределении поступающих сумм[111]. На это есть следующие возражения. Во-первых, построение бюджета только из расходов также невозможно без нарушения принципов его полноты, равновесия и сбалансированности. Во-вторых, именно расходы определяют объем мобилизуемых доходов. В-третьих, для нормальной работы правительству необходим ежегодный план-прогноз поступающих доходов, иначе исполнение расходов бюджета будет под угрозой.

Таким образом, целостность, или единство, бюджета определяется тремя составляющими: его доходами, расходами и достигнутым между ними балансом.

Определенность расходов и доходов

Принцип определенности действителен как для установления доходов и расходов бюджета, так и для налогообложения и означает необходимость ясного определения всех значимых параметров дохода: размера; порядка исчисления и оплаты; плательщика; администратора; бюджета, в который должен зачисляться данный доход; периода выплат. Расходы бюджетов, или, конкретнее, расходные обязательства, также нуждаются в определении объема, периода уплаты, адресатов выплат и т. д.

Содержание принципа определенности установления доходов можно проиллюстрировать на примере налога. Согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, из которых обязательными являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Обязательные элементы расходных обязательств БК РФ не определены. Критерием принятия расходного обязательства по умолчанию является его включение (невключение) в реестр, который ведется финансовым органом.

Обязательными элементами расходного обязательства могут быть: наличие акта публичной власти, устанавливающего расходное обязательство; определение принадлежности расходного обязательства тому или иному публично-правовому образованию (Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию); размер расходного обязательства (порядок его расчета); адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права); содержание расходного обязательства. Последний элемент расходного обязательства – показатель (индикатор) достижения планируемой цели расходного обязательства.

То обстоятельство, что элементы расходного обязательства не закреплены законом, означает несоблюдение принципа определенности и порождает многочисленные судебные споры.

Принципы построения бюджетной системы

Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее значение имеют два: единство бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Единство бюджетной системы

Единство является доминирующим принципом для построения бюджетной системы, определяющим само ее существование как целого.

Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного принципа единства государства и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:

• единство бюджетного законодательства;

• единые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса;

• применение единых форм бюджетной документации и отчетности;

• единство бюджетной классификации;

• единые санкции за нарушение бюджетного законодательства;

• единый порядок бюджетного учета и отчетности бюджетов и казенных учреждений;

• единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;

• единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов;

• единый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов (схема 6.4).

Равенство бюджетных прав

Кроме перечисленных составных частей принципа единства бюджетной системы, установленных БК РФ, следует сказать и о едином порядке предоставления финансовой помощи из бюджетов различных уровней, который частично выражается еще в одном принципе построения бюджетной системы – принципе равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ). Данный принцип устанавливает единство определения форм, объема и порядка межбюджетных трансфертов (финансовой помощи). Принцип равенства бюджетных прав дублирует некоторые положения принципа единства, в частности, требование единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Существование принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствует о приоритете федерального бюджета над иными бюджетами бюджетной системы, так как уравниваются бюджетные права субъектов РФ и органов местного самоуправления перед Российской Федерацией. Таким образом, федеральный бюджет априори неравен и де-факто доминирует над бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами (проявление иерархичности). Конституционные нормы подтверждают данное обстоятельство, ибо субъекты РФ представляют собой части одного целого – Российской Федерации и невозможно найти разумные аргументы в пользу того, что часть больше целого или равна целому.

Существование легально закрепленного принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствует также о проблеме, связанной с фактической диспропорцией в межбюджетных отношениях, которая является постоянной заботой органов управления публичными финансами. Неоднородность экономической и политической карты Российской Федерации накладывает отпечаток на распределение финансовой помощи из федерального центра. Например, выделяются регионы, расположенные в районах Крайнего Севера, северокавказские республики. Объективно требуют повышенного внимания малонаселенные районы у восточной границы Российской Федерации.

Самостоятельность

Принцип самостоятельности бюджетов (подчиненный единству) согласно БК РФ[112] существует в следующих пределах:

• как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность своих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

• как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (за исключением введения режима временной финансовой администрации);

• как право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты[113];

• как право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, обеспеченных за счет помощи из других бюджетов)[114];