Анна Белицкая - Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

• Название: Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
• Автор: Анна Белицкая
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2016
• ISBN: 978-5-7205-1352-8

В комментарии проводится анализ положений законодательства о государственно-частном партнерстве как части инвестиционного законодательства. В центре внимания находится соглашение о государственно-частном партнерстве, которое является формой государственно-частного партнерства, основанной на собственности частного партнера. В комментарии проводится, в частности, сравнительный анализ указанной формы с концессионным соглашением.

---

Во-первых, объектами государственно-частного, муниципально-частного партнерства, как и объектами концессионного соглашения (п.1 ч.1 ст.4 Закона о концессионных соглашениях), могут выступать частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог и объекты транспортной инфраструктуры таких дорог: мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в т. ч. пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса. При этом объектом концессионного соглашения могут быть любые автомобильные дороги или участки автомобильных дорог, а объектом соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве – только частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог. Т. е. выбор формы государственно-частного партнерства в отношении автомобильных дорог будет определяться тем, является ли дорога частной (т. е. платной или бесплатной).

Общие вопросы строительства дорог урегулированы в Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[100] (подробнее см. комментарий к ст.45 настоящего Закона). Важное значение для реализации проектов государственно-частного партнерства в отношении частных автомобильных дорог имеет Постановление Правительства РФ от 30 января 2016 г. N 47 «О плате за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, платным участкам таких автомобильных дорог (в т. ч. если платным участком автомобильной дороги является отдельное искусственное дорожное сооружение)»[101].

Как отмечается в исследованиях Всемирного банка, ключевым вопросом для осуществления проектов государственно-частного партнерства в отношении автомобильных дорог является вопрос о распределении рисков, в основном рисков, связанных с окупаемостью дороги и риском трафика (сколько транспортных средств будет проходить по дороге за день). В «теневой» модели концессии частному партнеру передается только риск траффика, потому что публичный партнер платит ему из бюджета в зависимости от количество машин, использующих трассу. В «реальной» концессии концессионер возмещает свои расходы через платежи, которые производят сами лица, использующие дорогу, т. е. концессионеру передаются оба риска[102]. Первые проекты государственно-частного партнерства по строительству платных автомобильных дорог были реализованы в Испании (1960-е гг.), Франции (1970-е гг.), Великобритании (1980 г.), в США (конец 1980-х гг.)[103].

Развитие и эффективное функционирование автомобильных дорог относятся к важнейшим условиям развития общества и государства[104]. Развитие сети платных автомобильных дорог в Российской Федерации рассматривается в качестве одного из основных инструментов привлечения частных инвестиций, в т. ч. на основе механизма концессии и иных форм государственно-частного партнерства[105]. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная Приказом Министерства транспорта РФ от 12 мая 2005 г. N 45[106], и Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2010–2015 гг.)», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. N 848[107], содержат упоминание о перспективах использования государственно-частного партнерства в данном направлении.

В Российской Федерации были осуществлены или находятся в процессе реализации проекты государственно-частного партнерства в отношении автомобильных дорог. На условиях концессионного соглашения был реализован проект по строительству и эксплуатации платного участка трассы М1 в обход города Одинцова протяженностью 18,5 км. Автомобильная дорога построена «с нуля» и значительно отличается своими качественными характеристиками от имеющихся автомагистралей[108].

Во-вторых, проекты государственно-частного или муниципально-частного партнерства могут быть реализованы в других отраслях транспорта: общего пользования, железнодорожного, водного и воздушного. Объектом соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве может быть транспорт общего пользования, за исключением метрополитена, при этом метрополитен, как и другой транспорт общего пользования, может стать объектом концессионного соглашения (п.12 ч.1 ст.4 Закона о концессионных соглашениях). К объектам как соглашений о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве, так и концессионных соглашений (п.2 ч.1 ст.4 Закона о концессионных соглашениях) могут относиться объекты железнодорожного транспорта. Кроме того, объектами соглашений о государственно-частном партнерстве могут стать морские порты, речные порты, специализированные порты, объекты их инфраструктур, в т. ч. искусственные земельные участки, портовые гидротехнические сооружения, за исключением объектов инфраструктуры морского порта, которые могут находиться в федеральной собственности и не подлежат отчуждению в частную собственность. В отношении концессионных соглашений ограничений не содержится и они могут быть заключены в отношении любых морских и речных портов, в т. ч. искусственных земельных участков, гидротехнических сооружений портов, объектов их производственной и инженерной инфраструктур (п.4 ч.1 ст.4 Закона о концессионных соглашениях).

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[109] содержит перечень объектов инфраструктуры морского порта, которые не подлежат отчуждению в частную собственность (берегозащитные сооружения, волноломы, дамбы, молы, пирсы и др.).

Кроме того, объектами государственно-частного или муниципально-частного партнерства могут стать гидротехнические сооружения, стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова. Представляется, что необходимо внести изменения в Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[110] (далее – Закон об искусственных земельных участках), который предусматривает возможность создания искусственного земельного участка на основании концессионного соглашения, но не на основании соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве. Вместе с тем сам Закон об искусственных земельных участках предусматривает возможность перехода прав собственности частному лицу по договору о создании искусственного земельного участка, который является смешанным договором, содержащим элементы договора простого товарищества и договора о развитии застроенной территории[111]. Договор о создании искусственного земельного участка может выступать альтернативой соглашения о государственно-частном партнерстве и может создать определенную коллизию норм.

Объектами государственно-частного или муниципально-частного партнерства могут быть также некоторые транспортные средства и инфраструктура водного и воздушного транспорта, в частности, морские суда и речные суда, суда смешанного (река – море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки, за исключением объектов, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации находятся в государственной собственности, не подлежат отчуждению в частную собственность, а также воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие средства, предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов, за исключением объектов, отнесенных к имуществу государственной авиации или к единой системе организации воздушного движения.

В-третьих, к объектам государственно-частного партнерства, как и к объектам концессионного соглашения (п.3,10 ч.1 ст.4 Закона о концессионных соглашениях), могут относиться объекты трубопроводного транспорта, объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии. Согласно Федеральному закону от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях»[112] (далее – Закон о естественных монополиях), транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам и транспортировка газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической энергии, услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике относятся к естественным монополиям (ч.1 ст.4).

Естественные монополии находятся либо в собственности государства, либо под его строгим контролем. Правовой режим естественной монополии является исключительным, а его установление представляет собой разновидность государственного регулирования экономики. Исключительность режима выражается, с одной стороны, в предоставлении хозяйствующему субъекту права на осуществление деятельности единолично в пределах товарного рынка, с другой – в обоснованном ограничении действия свободы экономической деятельности с целью реализации и защиты публичных интересов путем государственного регулирования естественных монополий[113].