Анна Белицкая - Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

• Название: Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
• Автор: Анна Белицкая
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2016
• ISBN: 978-5-7205-1352-8

В комментарии проводится анализ положений законодательства о государственно-частном партнерстве как части инвестиционного законодательства. В центре внимания находится соглашение о государственно-частном партнерстве, которое является формой государственно-частного партнерства, основанной на собственности частного партнера. В комментарии проводится, в частности, сравнительный анализ указанной формы с концессионным соглашением.

---

Бюджетное законодательство РФ установило (ст.69 БК РФ) такие бюджетные ассигнования как оказание государственных (муниципальных) услуг, в т. ч. ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг и др. Как отмечает А.А. Пастушенко, субсидии, предоставляемые юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, производящим товары, работы, услуги, являясь только одним из видов бюджетных ассигнований, предусмотренных ст.69 БК РФ, имеют свои особенности. Так, ч.3 ст.78 БК РФ предусмотрены требования к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий. В частности, акты должны содержать порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении[90]. Как отмечается в научной литературе, в настоящее время БК РФ содержит лишь рамочное регулирование порядка предоставления субсидий, дальнейшая регламентация которого осуществляется органами исполнительной власти[91].

Обязательство предоставить субсидию возникает из сложного юридического состава, включающего в т. ч. соглашение о предоставлении субсидии. Указанное соглашение обладает признаками договора дарения (безвозмездность) и договора безвозмездного пользования (ссуды)[92]. Однако, по мнению М.В. Кустовой, попытки обосновать гражданско-правовую природу рассматриваемых отношений приводят исследователей к выводу об отнесении договоров о субсидировании к регламентируемым ГК РФ договорам не позволяет учесть сложный характер взаимодействия субъектов в рамках муниципально-частного и государственно-частного партнерства[93].

Одной из особенностей субсидий является их целевой характер. Как указывает М.В. Кустова, следует признать неизменным отнесение субсидий именно к целевым выплатам, что обязывает публичного субъекта в лице уполномоченных органов отслеживать их целевое использование получателем. Однако оценка достижения цели в новых условиях осуществляется не столько исходя из соблюдения конкретных направлений вложения бюджетных средств, сколько из достижения ожидаемого публично значимого результата в процессе их использования[94].

Как указывают Е.В. Зусман, И.А. Долгих, основываясь на анализе ст.69 БК РФ, обязательство по выплате платы концедента, в зависимости от ее структуры, может быть исполнено за счет следующих видов бюджетных ассигнований: субсидий в рамках ст.78 БК РФ и бюджетных инвестиций в рамках п.5 ст.79 БК РФ. В случае, если плата концедента разделена на инвестиционную и эксплуатационную составляющие, представляется возможным сочетание обоих видов бюджетных ассигнований[95]. Однако, в рамках соглашения государственно-частного или муниципально-частного партнерства возможность осуществления бюджетных инвестиций не предусмотрена.

Между тем вне рамок соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве в других проектах, основанных на принципах государственно-частного партнерства, государство может выступать в качестве инвестора за счет использования собственных средств бюджетов (федерального, регионального, местного). Бюджетные инвестиции определяются как бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества (ст.6 БК РФ). Расходы бюджета на финансирование предусматриваются в бюджетах соответствующего уровня при условии, что эти расходы являются частью расходов на реализацию соответствующих федеральных или региональных целевых программ или осуществляются на основании предложений уполномоченных органов Российской Федерации (ст.11 Закона об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений). Проекты государственно-частного партнерства могут претендовать на получение средств инвестиционного фонда (часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства, согласно ст.179.2 БК РФ): либо Инвестиционного фонда Российской Федерации, либо региональных инвестиционных фондов.

Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации предоставляются исключительно для финансирования создания и (или) развития объектов капитального строительства транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры, а также для реализации концессионных проектов. Доля финансирования за счет частного инвестора в проектах ГЧП общегосударственного значения должна составлять не менее 25 %, в региональных инвестиционных проектах – не менее 50 %.

Отбор проектов осуществляется на основании критериев, приведенных в п.14 Постановления Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»[96]. Обязательными критериями являются, в частности, наличие инвестора, подтвердившего готовность к участию в проекте (за исключением концессионного проекта), соответствие целям социально-экономического развития РФ или субъекта РФ, определенным в программных и стратегических документах федерального и регионального уровня, достижение положительных социальных эффектов при реализации проекта. Стоимость проектов должна составлять не менее пяти млрд. руб. для проектов, имеющих общегосударственное значение, и не менее 500 млн. руб. для региональных проектов. Срок использования бюджетных ассигнований Фонда не должен превышать пять лет. Отметим, что для получения бюджетных ассигнований Фонда инвестору необходимо представить обоснование невозможности реализации проекта без их участия.

Региональные инвестиционные фонды представляют собой часть средств бюджета субъекта РФ, подлежащую использованию в целях реализации на его территории ГЧП-проектов в отношении создания и (или) развития объектов транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственной собственности субъектов РФ и (или) муниципальной собственности, стоимость которых составляет не менее 500 млн. руб. Объем бюджетных ассигнований региональных фондов устанавливается законом субъекта РФ о бюджете[97]. В заявке на получение финансирования также необходимо обосновать невозможность реализации регионального проекта без государственной поддержки. Таким образом, в отличие от инвестиций, субсидии имеют компенсационный целевой характер.

В отличие от кредита субсидия характеризуется в первую очередь своей безвозвратностью, а также безвозмездностью, что, как видится, создает большую нагрузку на бюджет в сравнении с кредитным механизмом финансирования[98].

Статья 7 Объекты соглашения о государственно-частном партнерстве, объекты соглашения о муниципально-частном партнерстве

Выбор объекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства определяет сферу применения данного инструмента. В зарубежных странах сферы наиболее активного применения государственно-частного-партнерства варьируются. В Великобритании наиболее популярными сферами являются строительство школ, госпиталей, тюрем, оборонных объектов и дорог; в Канаде он широко используется в сфере энергетики, транспорта, защиты окружающей среды, водных ресурсов, канализации, рекреационных объектов, информационных технологий, здравоохранения, образования; в Греции – в транспортных проектах; в Австралии – в сфере транспорта и системы жизнеобеспечения городов[99].

Согласно ч.1 комментируемой статьи, объектами соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве выступают объекты по установленному перечню. Как и в отношении объектов концессионного соглашения, перечень потенциальных объектов государственно-частного или муниципально-частного партнерства установлен исчерпывающим. При анализе таких объектов представляется интересным сравнить их с объектами концессионного соглашения, т. к. представляется, что перечень таких объектов должен быть приблизительно одинаковым. Разница может заключаться в более либеральном подходе к объектам концессионного соглашения, т. к. возможность передачи таких объектов в частную собственность не предусмотрена.

Во-первых, объектами государственно-частного, муниципально-частного партнерства, как и объектами концессионного соглашения (п.1 ч.1 ст.4 Закона о концессионных соглашениях), могут выступать частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог и объекты транспортной инфраструктуры таких дорог: мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в т. ч. пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса. При этом объектом концессионного соглашения могут быть любые автомобильные дороги или участки автомобильных дорог, а объектом соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве – только частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог. Т. е. выбор формы государственно-частного партнерства в отношении автомобильных дорог будет определяться тем, является ли дорога частной (т. е. платной или бесплатной).