Олег Кутафин - Российская автономия

• Название: Российская автономия
• Автор: Олег Кутафин
• Жанр: Юриспруденция

Автор, основываясь на большом фактическом материале, анализирует особенности автономии в царской, советской и постсоветской России. В работе подчеркивается мысль, что в условиях современной РФ, все субъекты которой являются автономными, нет необходимости в существовании каких-либо других автономий или подчеркивании автономного характера отдельных субъектов РФ в их наименовании. Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.

---

А. В. Андреева считала, что местное самоуправление и есть проявление автономии административно-территориальных единиц (областей, краев, районов, городов, сельсоветов). По ее мнению, пределы их автономии определяются конституциями республик в соответствии с общегосударственными и местными интересами. Она полагала, что право на законодательство в сочетании с самоуправлением дает автономию в узком, т. е. в юридическом смысле, в таком смысле, который вкладывается в нее в настоящее время. Это и есть, полагала она, второй ленинский план автономии – национально-территориальной автономии, который по отношению к плану областной автономии, т. е. автономии в широком смысле, в принципе иной план.

А. В. Андреева считала необходимым учесть, что автономия в юридическом смысле есть количественное понятие, которое включает в себя право издавать всевозможные правовые акты, за исключением таких, которые определяли бы данную часть государства как самостоятельную, от него не зависящую. В этом смысле, указывала она, федерация есть высшая форма проявления автономии.

«Очень важно отметить, – писала она, – что автономия (имеется в виду национально-территориальная) обладает своим юридическим статусом до тех пор и в таких пределах, пока она признается высшими органами государства. Юридически автономия может быть ограничена. Поскольку автономия в теории советского государственного строительства связана с государственным устройством народов или страны и является одной из форм, воплощающих их суверенитет на началах самоуправления в рамках единого социалистического государства, содержание и пределы которого определяются государственной властью союзной республики, то, очевидно, необходимы гарантии этой автономии. В данном случае речь идет о национальных меньшинствах, об их равноправии, о предоставлении им возможности свободного развития в рамках многонационального государства, об уничтожении всех и всяческих привилегий или ограничений по национальному признаку. Эти гарантии являются прямым следствием интернационализма советской федерации, они закреплены в конституционном законодательстве СССР и союзных республик»[222].

К числу упомянутых гарантий она относит представительство автономных единиц, образованных по национальному принципу, в Совете Национальностей Верховного Совета СССР, целостность территории автономных образований, изменение которой не может проходить без согласия высшего органа власти автономного образования. Она считала, что именно наличием этих гарантий национально-территориальная автономия отличается от областной.

А. В. Андреева полагала, что административные области и краевые объединения, т. е. автономные единицы, образованные по плану областной автономии, не нуждаются в гарантиях своей автономии, т. е. в праве самостоятельно решать все вопросы местного значения. По ее мнению, эти гарантии являются дополнительным обеспечением свободы национального развития самоопределившихся в различные автономные образования национальных меньшинств.

Ставя вопрос, существуют ли в советской организации общества элементы автономизма помимо форм национального самоопределения или, наоборот, все, что есть в этом устройстве от автономии, неразрывно связано с национальным самоопределением, и, стало быть, все, что связано с общим построением нашего государства, не имеет в себе элементов автономии, она отвечает на этот вопрос отрицательно.

Подводя итог своего исследования, А. В. Андреева приходит к выводу, что термин «автономия» может быть применен к характеристике и местных органов власти, и административно-территориальных единиц. Она полагала, что каждая из них в необходимых пределах автономна, что пределы их автономии зависят от политических интересов и потребностей социалистического государства, соответствующих определенным историческим условиям.

По мнению А. В. Андреевой, в науке советского государственного права понятие автономии следует рассматривать в двух планах: областной автономии и национально-территориальной автономии.

Областную автономию она рассматривала как общедемократический принцип устройства советского государства, т. е. самостоятельность органов власти по отношению к центральным органам государства в решении ими на основе общегосударственного законодательства вопросов, имеющих чисто местное значение. План областной автономии имеет своим содержанием автономию в широком (политическом) смысле слова, которая может быть применена как к характеристике административно-территориальных единиц, так и к соответствующим им органам власти. Автономия в широком смысле слова может проявляться во всевозможных пределах, и различие показателей ее степени зависит от пределов местного самоуправления, которое является одной из необходимых форм проявления автономии.

План национально-территориальной автономии она рассматривала как совсем иной план. «Национально-территориальная автономия, – пишет она, – это автономия в собственном (юридическом) смысле слова. В отличие от первой она образуется по национальному признаку, что и вызывает необходимость установления гарантий автономизма национальных образований. Нации, населяющие автономные образования, в соответствии с принципом свободного самоопределения имеют право сами устанавливать и форму своего самоопределения, т. е. правовой статус своего автономного образования. И поэтому административно-территориальные единицы обладают несомненно меньшей степенью автономности, чем национально-территориальные образования»[223].

Она считала, что в принципе правильно говорить об автономии административно-территориальных единиц. Но говорить об автономно-правовом статусе, например, местных Советов района, города, области и т. д. (в узком, юридическом понимании автономии) вряд ли было бы оправданно, поскольку автономия в правовом смысле связана именно с той особой степенью самостоятельности, которая заключается в праве издавать законы или другие правовые акты, определяющие в соответствии с волеизъявлением народа и на основе общегосударственного законодательства правовое положение данного автономного образования.

С. И. Русинова рассматривала автономию в качестве неотъемлемой части национально-территориальной организации Советского государства. «Автономия, – считала она, – это юридически признанное центральной властью самоуправление населения определенной территории в рамках одного государства. Она всегда носит ярко выраженный классовый характер и обладает многими особенностями в различных государствах»[224].

С. И. Русинова различала автономию территориально-национальную, автономию местных органов, не отличающихся национальными особенностями, автономию городов, областей и др. Она считала, что социалистическая национально-территориальная автономия – это юридически закрепленное самоуправление народа, отличающееся особенностями быта и национального состава, компактно проживающего на определенной территории, в рамках единого суверенного социалистического государства.

По мнению С. И. Русиновой, В. И. Ленин понимал автономию очень широко, как самоуправление автономных областей, отличающихся не только особым национальным составом, но и особыми хозяйственными и бытовыми условиями, хотя наибольшее распространение в нашей стране получила национально-территориальная автономия.

Она выделяет следующие новые черты, присущие советской социалистической национально-территориальной автономии.

1. Социалистический характер советской автономии, обусловленный тем, что она возникает на основе диктатуры пролетариата и служит целям построения социализма и коммунизма.

2. Она создается в связи с необходимостью разрешить национальный вопрос для отдельных народов и национальностей, проживающих компактно на определенной территории, в рамках единого социалистического государства как унитарного, так и федеративного, и строится по национально-территориальному признаку.

3. Автономия отдельных народов возникает не путем предоставления им этого права сверху, а путем реализации права наций и народностей на самоопределение.

4. Она обеспечивает широкое самоуправление, самостоятельное осуществление государственной власти народом, который самоопределился в автономию в соответствии со статусом, предусмотренным конституцией государства.

5. Советская автономия учитывает особенности хозяйственного развития, быта и национального состава народов, самоопределившихся на началах автономии на определенной территории. Суд, администрация, органы хозяйства, органы власти, пресса, школа, культурно-просветительные учреждения действуют на родном языке, обеспечивается подготовка и выдвижение местных кадров.

6. Социалистическая автономия построена на началах демократического централизма.