Коллектив авторов - Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве

• Название: Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Экономика
• Год: 2015
• ISBN: 978-5-7207-1275-0

Работа представляет собой первое монографическое исследование, посвященное изучению правовой природы и правовых форм организации координации экономической деятельности в российском правовом пространстве. В работе обоснована новая оригинальная теоретическая концепция частноправового управления; аргументирован вывод о возможности применения правового метода субординации в частноправовых отношениях; выработаны критерии систематизации правовых форм, опосредующих процессы рыночной координации экономической деятельности; проанализированы основные правовые модели, на основе которых осуществляется координация экономической деятельности в хозяйственном обороте; подробно изучены механизмы правового регулирования каждого из правовых оснований координации экономической деятельности; выявлены недостатки действующего законодательства в данной сфере и обозначены основные векторы его возможного совершенствования.

Настоящая монография может быть полезна бакалаврам и магистрам, аспирантам и преподавателям юридических вузов, практикующим юристам в области конкурентного права, корпоративным юристам, работникам антимонопольного органа, судьям.

В монографии использованы материалы НИР «Новеллы гражданского законодательства по развитию организационно-правовых форм юридических лиц в целях стимулирования инвестиционной активности в России» и «Правовые формы и регулирование координации экономической деятельности» Государственного задания ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» 2013 и 2014 гг.

---

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ[133]) до 2007 года почти не было санкций за непосредственное совершение должностным лицом органа публичной власти антиконкурентных действий, запрещенных законодательством. Исключением были нормы ст. 14.9 КоАП РФ, в которой устанавливалось, что действия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, то есть недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Российской Федерации, влекут наложение административного штрафа в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей[134].

Указанный пробел приводил к возникновению практически неустранимого противоречия между наличием запретов, установленных для публичных субъектов законодательством о конкуренции, и невозможностью привлечения их к ответственности за совершаемые нарушения.

Был найден способ привлекать публичных субъектов к ответственности косвенным образом через наложение штрафа за неисполнение им предписания антимонопольного органа, содержащего требование прекратить нарушение антимонопольного законодательства, например отменить незаконный акт, ограничивающий конкуренцию, однако эти возможности были явно недостаточны для защиты конкуренции от незаконных действий и актов публичных субъектов.

В 2009 году в КоАП РФ в рамках так называемого второго антимонопольного пакета были внесены изменения, которые существенно усилили административную ответственность публичных субъектов за нарушения антимонопольного законодательства.

С этого времени административной ответственности подлежали практически любые незаконные антиконкурентные действия (бездействия) и акты публичных субъектов.

Линия на расширение перечня запретов на совершение антиконкурентных действий публичных субъектов была продолжена в рамках третьего антимонопольного пакета путем дополнения ст. 15 ЗоЗК запретами в отношении ограничивающих конкуренцию актов и действий (бездействия) органов власти и связанных с ними организаций. Появилось запрещение принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к созданию дискриминационных условий; установлению и (или) взиманию не предусмотренных законом платежей при предоставлении государственных, муниципальных или сопутствующих услуг, а также законодательно не обоснованной даче хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара.

Нормы об административной ответственности публичных субъектов за действия (бездействие), характеризующиеся явной опасностью для конкуренции, содержатся не только в ЗоЗК, но и в иных актах, например, в Федеральном законе от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»[135] (далее – Закон о торговле). В п. 3 ст. 15 Закона о торговле к числу запрещенных антиконкурентных действий публичных субъектов отнесено понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления.

Д.А. Петров, вводя в научный оборот понятие субъектов, обладающих публичной компетенцией, указывает, что они не принимают непосредственного участия в конкурентной борьбе, но реализуя властные полномочия, способны оказать решающее воздействие на условия обращения товаров (работ, услуг), повлиять на принимаемые хозяйствующими субъектами решения, создать неоправданные преимущества отдельным хозяйствующим субъектам и иным негативным образом воздействовать на состояние рынка[136].

Учитывая особое правовое положение государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также их органов и должностных лиц, законодатель ввел ряд запретов и ограничений с целью минимизации негативного влияния на конкурентную среду с их стороны.

Защитные механизмы от негативного воздействия со стороны органов публичной власти содержатся в отдельной главе III (ст. 15–16) ЗоЗК, а также в ст. 17–21 ЗоЗК.

Органам публичной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), а равно запрещаются соглашения между органами публичной власти или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Частные случаи запрещенных действий (бездействия) и их последствий представлены в ст. 15–16 ЗоЗК.

Если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим публичным субъектом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая ему принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), требования о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 ЗоЗК, подлежат удовлетворению.

Антимонопольные органы активно выявляют нарушения конкурентного законодательства, совершенные публичными субъектами (53 % от общего количества нарушений[137]).

В 2013 г. наибольшее количество выявленных нарушений было совершено в форме необоснованного препятствования деятельности хозяйствующих субъектов (41 %), а также незаконного предоставления государственной (муниципальной) преференции (18 %)[138].

Ст. 15 ЗоЗК называет в качестве дискриминационных условий, т. е. условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, акты органов публичной власти, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции, вводить ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов, ограничения в осуществлении ими отдельных видов деятельности, и запрещает их принятие.

Антимонопольные запреты установлены для органов публичной власти именно как для властных субъектов, имеющих полномочия вмешиваться в деятельность хозяйствующих субъектов и изменять течение обычной хозяйственной практики в пользу определенных лиц.

При применении норм об ответственности за нарушение запрета на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) важно учитывать, что как таковой хозяйственной деятельностью, которая могла бы нарушить конкурентное состояние рынка, публичные субъекты не занимаются, и преимущества в хозяйственной деятельности от их неправомерных действий получает хозяйствующий субъект.

Проявлением антиконкурентных действий и соглашений между органами публичной власти или между ними и хозяйствующими субъектами являются следующие последствия либо возможность их наступления: повышение, снижение или поддержание цен (тарифов); необоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, раздел товарного рынка, ограничение доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранение с него хозяйствующих субъектов.

Так, Администрация Тамбовской области приняла постановление, которым с июля 2012 г. установила запрет розничной продажи алкогольной продукции с 23.00 до 09.00 часов в местах общественного питания, относящихся к типу «закусочная» и в местах общественного питания, расположенных в жилых зданиях. В соответствии с федеральным законодательством, ограничения розничной продажи алкогольной продукции не распространяются на розничную продажу, осуществляемую в пунктах общественного питания, следовательно, Администрация установила ограничения, не предусмотренные федеральным законодательством. В ходе рассмотрения дела Администрация Тамбовской области признала свое нарушение, и сообщила об отмене постановления[139].

Аналогичное дело рассматривалось в отношении Правительства Ставропольского края по признакам нарушения ст. 15 ЗоЗК. Правительство Ставропольского края приняло постановление, установившее с 15 июля 2012 г. запрет розничной продажи алкогольной продукции в пунктах общественного питания, расположенных в организациях культуры, а также в зонах рекреационного назначения (в границах территорий занятых парками, скверами, пляжами). Однако в соответствии с нормами федерального законодательства ограничения розничной продажи алкогольной продукции не распространяются на розничную продажу, осуществляемую в пунктах общественного питания, расположенных в границах указанных территорий. В ходе рассмотрения дела Правительство Ставропольского края признало нарушение и направило в ФАС России уведомление об отмене постановления[140].