Коллектив авторов - Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве

• Название: Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Экономика
• Год: 2015
• ISBN: 978-5-7207-1275-0

Работа представляет собой первое монографическое исследование, посвященное изучению правовой природы и правовых форм организации координации экономической деятельности в российском правовом пространстве. В работе обоснована новая оригинальная теоретическая концепция частноправового управления; аргументирован вывод о возможности применения правового метода субординации в частноправовых отношениях; выработаны критерии систематизации правовых форм, опосредующих процессы рыночной координации экономической деятельности; проанализированы основные правовые модели, на основе которых осуществляется координация экономической деятельности в хозяйственном обороте; подробно изучены механизмы правового регулирования каждого из правовых оснований координации экономической деятельности; выявлены недостатки действующего законодательства в данной сфере и обозначены основные векторы его возможного совершенствования.

Настоящая монография может быть полезна бакалаврам и магистрам, аспирантам и преподавателям юридических вузов, практикующим юристам в области конкурентного права, корпоративным юристам, работникам антимонопольного органа, судьям.

В монографии использованы материалы НИР «Новеллы гражданского законодательства по развитию организационно-правовых форм юридических лиц в целях стимулирования инвестиционной активности в России» и «Правовые формы и регулирование координации экономической деятельности» Государственного задания ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» 2013 и 2014 гг.

---

Понятие «публично-правовые образования» употребляется в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»[109] для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.

Термин «должностное лицо» встречается в текстах многих нормативных актов, но далеко не всегда в них он употребляется в одном и том же смысле. Наиболее исчерпывающим образом определение должностного лица сформулировано в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ)[110]: «Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».

В настоящем параграфе в качестве понятия, объединяющего термины «орган публичной власти», «должностное лицо (должностные лица)» и «публично-правовые образования», будет использоваться словосочетание «публичные субъекты», в отсутствие указания на иное содержание.

Публичные субъекты, предпринимающие в соответствии со своими полномочиями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства, общества, физических и юридических лиц, следовательно, за нарушение этих интересов должна быть установлена правовая ответственность[111].

Поскольку одной из задач конкурентной политики названо повышение эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий публичных субъектов посредством совершенствования антимонопольного регулирования, что принадлежит к функциям Федеральной антимонопольной службы России (ФАС России)[112], деятельность по пресечению антиконкурентных действий и соглашений органов публичной власти осуществляется ФАС России непосредственно и через ее территориальные органы.

Антимонопольные органы выявляют, расследуют и пресекают антиконкурентные действия (бездействия) органов власти (ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 – ФЗ «О защите конкуренции»[113] (далее – ЗоЗК), случаи заключения органами власти соглашений с хозяйствующими субъектами, которые ограничивают конкуренцию (ст. 16 ЗоЗК), случаи заключения договоров с нарушением антимонопольных требований к торгам и запросам котировок цен (ст. 17 ЗоЗК), заключение договоров в отношении государственного имущества при владении и распоряжении им (ст. 17.1 ЗоЗК), заключение договоров с финансовыми организациями (ст. 18 ЗоЗК), порядок предоставления государственных и муниципальных преференций с нарушением требований антимонопольного законодательства (ст. 19–21 ЗоЗК), непредставление или представление заведомо ложной информации по запросу антимонопольного органа (ст. 25, 25.4 ЗоЗК) и принимают меры по восстановлению конкуренции.

Целями деятельности ФАС России в данном случае являются обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства публичными субъектами; стимулирование органов публичной власти к осуществлению ими проконкурентной политики в подконтрольных сферах деятельности; обеспечение максимального участия в работе по пресечению нарушений антимонопольного законодательства органами публичной власти других контрольных органов и общественных организаций.

Работа ФАС России по предотвращению и пресечению антиконкурентного вмешательства органов публичной власти в функционирование рынков представляет собой составную часть работы всего управленческого аппарата по борьбе с коррупцией и снятию административных барьеров для развития предпринимательства и конкуренции.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 г. № 685 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития конкуренции»[114] положения о Федеральной службе по тарифам (ФСТ России), Минтрансе России, Минрегионе России, Минэнерго России, Минприроды России, Минкомсвязи России, Минэкономразвития России, Минпромторга России, Минсельхоза России, Росалкогольрегулирования, Минобрнауки России, Минкультуры России, Минздрава России дополнены функциями по развитию конкуренции в установленной сфере деятельности. В положения об указанных федеральных органах исполнительной власти внесено следующее дополнение: «разрабатывает и реализует меры по развитию конкуренции на товарных рынках, включая выполнение соответствующих целевых программ, в установленной сфере деятельности».

С целью установления ключевых показателей эффективности для заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и во исполнение указа Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 г. № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности»[115] принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2014 г. № 570-р «Об утверждении перечней показателей оценки эффективности деятельности и методик определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года)»[116], которым утверждены соответствующие ключевые показатели эффективности.

Еще в XIX веке было признано затруднительным определить пределы государственного вмешательства в экономику, однако предпринимались попытки установить экономические последствия исполнения публичными субъектами своих функций в сфере государственного управления в части регулирования, ограничения и охраны интересов собственников и иных субъектов экономической деятельности[117]. В XXI веке необходимость в упорядочении рынков государством на законодательной основе является объективным фактором существования конкурентной среды. Государственное регулирование экономической, в том числе и предпринимательской, деятельности осуществляется посредством деятельности органов публичной власти.

В то же время, публичные субъекты рассматриваются как акторы, которые в силу своего исключительного властного положения и преимуществ могут выступать в качестве сдерживающих факторов для создания нормальной конкурентной среды[118]. Такое влияние публичные субъекты могут оказывать путем принятия ограничивающих конкуренцию актов, совершения действий или бездействия, которые могут нанести вред конкуренции, заключения ими соглашений, ограничивающих либо потенциально ограничивающих конкуренцию, совершения ими согласованных действий.

Одной из ключевых причин, задерживающих развитие конкурентной среды, является координация экономической деятельности, которая представляет собой согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов и не осуществляющим деятельность на товарном рынке, на котором происходит согласование действий хозяйствующих субъектов.

В Толковом словаре русского языка регулирование трактуется как процесс упорядочивания или налаживания чего-либо находящегося в развитии с целью приведения объекта воздействия в определенную систему. Координация согласно этому же источнику есть процесс согласования, установления целесообразного соотношения между какими-либо действиями или явлениями[119]. И хотя синонимия далеко не всегда означает близость терминов в языке юридическом, налицо связь между регулированием и координацией, ибо координация (и в позитивном, и в негативном смысле) является способом регулирования.

В юридической литературе термином «регулирование» обозначается процесс воздействия правовых норм на различные сферы общественных отношений, направленный на регламентацию поведения определенных субъектов, взаимодействия между ними, осуществляемый извне либо самими этими субъектами (в последнем случае речь идет о саморегулировании); процесс взаимодействия права и общественных отношений, где право является средством социального управления и способом воздействия на общественные отношения[120]. Регулирование является нормативным измерителем, открывающим пути дальнейшей деятельности.

Регулирование экономической активности связано с проблемой свободного рынка: о регулировании, его рамках и методах можно говорить тогда, когда существует рынок; напротив, там, где рынка нет, любые дискуссии о регулировании превращаются в обсуждение моделей управления централизованной экономикой. Соответственно, любое регулирование – это вторжение в рыночную свободу, установление тех или иных рамок, больших или меньших ограничений в зависимости от избранной модели регулирования. Неизбежным следствием такого вторжения являются споры о допустимых пределах вмешательства государства в экономику[121], а также об ответственности за нарушение указанных пределов, поскольку контроль одного лица над другим как в частных, так и в публичных правоотношениях выступает обычно в качестве основания для привлечения контролирующего лица к ответственности в установленных в законодательстве случаях[122].