Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

• Название: Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации
• Автор: Сергей Соловьев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-227-X

В работе исследуются правовые аспекты муниципально-властных институтов в системе местного самоуправления, подробно анализируется правовое положение субъектов, реализующих муниципальную власть. Рассматриваются отдельные противоречия в теоретических подходах, составляющих концептуально-правовую основу системы муниципальной власти, предлагаются возможные пути их устранения. Анализируются федеральные законодательные акты, законодательство субъектов Российской Федерации и законодательство различных муниципальных образований.

Адресуется научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, работникам государственных органов и органов местного самоуправления, а также широкому кругу читателей, интересующихся проблемами развития местного самоуправления.

---

Рассматривая муниципальную нормативную систему, следует учитывать, что в системе местных нормативных актов, как и в любой другой нормативно-правовой системе, возможны коллизии норм. Это в значительной мере обусловлено тем, что система местного самоуправления на современном этапе представляет собой функционально недифференцированный механизм. В связи с этим можно сформулировать следующие правила разрешения коллизий на местном уровне.

1. В случае противоречия норм права, содержащихся в уставах муниципальных образований, и норм других местных нормативных документов, действуют нормы устава муниципального образования как нормативного документа, обладающего высшей юридической силой в системе муниципальных нормативных актов.

2. В случае противоречия правового акта, принятого в результате непосредственного волеизъявления местного населения, и нормативного акта органа местного самоуправления действует нормативный акт, принятый непосредственно местным населением.

3. В случае противоречия нормативных актов, принятых вышестоящим и нижестоящим органами или должностными лицами местного самоуправления действует нормативный акт вышестоящего муниципального органа или должностного лица.

4. В случае противоречия юридических норм, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления, не находящимися в отношениях подчиненности, действует норма, установленная органом или должностным лицом, обладающим в этом вопросе исключительной компетенцией или компетенцией, непосредственно связанной с решением спорного вопроса[142].

5. В случае противоречия общей и специальной муниципальных юридических норм действует специальная муниципальная юридическая норма.

Конечно, основной проблемой на местном уровне является вопрос о возможности конкуренции юридических норм, принятых местным представительным органом и Главой муниципального образования, так как, по мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, современное муниципальное законодательство оставляет открытым вопрос о компетенции иных органов местного самоуправления (в отличие от представительного)[143]. Дело в том, что практически их компетенция находится в тесной взаимосвязи и ее детальное разграничение является проблематичным.

Выборный Глава муниципального образования как должностное лицо, возглавляющее администрацию поселения и наделенное собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, может в значительной мере блокировать деятельность местного представительного органа, принимая нормативные акты по вопросам, не входящим в исключительную компетенцию местного представительного органа. Поэтому законодатель и определил, что взаимоотношения Главы муниципального образования и выборного представительного органа муниципального образования должны определяться на основе федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации уставом муниципального образования, иными правовыми актами муниципального образования.

Иначе говоря, в уставе муниципального образования должны найти свое отражение следующие моменты:

1) объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и Главы муниципального образования;

2) механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и Главой муниципального образования.

К примеру, может быть установлен приоритет нормативных актов, принятых местным представительным органом как субъектом, непосредственно функционально-ориентированным на осуществление нормотворческого процесса. В частности, в ч. 1 ст. 20 Устава муниципального образования «Ревдинский район», утвержденного Решением Ревдинской районной Думы от 04.09.96 г., закрепляется общее положение о разрешении противоречий между Главой района и депутатами Думы, которое может быть применено и при возникновении правовых коллизий как последствий таких противоречий. В соответствии с ним в случае возникновения разногласий между Главой района и депутатами Думы применяется согласительная процедура – по инициативе одной из сторон создается согласительная комиссия, в состав которой входят Глава района и представители депутатов Думы. Задача согласительной комиссии – найти взаимоприемлемое решение и подготовить проект документа об урегулировании взаимных разногласий. Разногласия, не урегулированные с использованием согласительной процедуры, могут рассматриваться в судебном порядке.

Конечно, анализ приведенных проблем, связанных с правовым регулированием местного самоуправления, не является исчерпывающим, так как в данной нормативной системе имеется также большое количество правоприменительных актов, принимаемых исполнительными муниципальными органами. Между этими правовыми актами также могут возникать всевозможные коллизии. Однако механизм разрешения таких коллизий является более простым, так как эти акты издаются во исполнение муниципальных нормативных документов и могут быть отменены вышестоящим в порядке подчиненности органом местного самоуправления.

Анализируя нормативную основу системы муниципальной власти, нельзя не затронуть вопрос о содержательных и процедурных аспектах обжалования решений органов местного самоуправления. Согласно ст. 12, 13 ГК РФ признание акта органа местного самоуправления не соответствующим закону или иным правовым актам и нарушающим гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица является одним из способов защиты гражданских прав.

Законодательством Российской Федерации закреплено право граждан на обращение с жалобами на незаконные действия и решения (как единоличные, так и коллегиальные) органов местного самоуправления, их должностных и выборных лиц, в случае если они приводят к ущемлению прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.

В отношении физических лиц порядок подачи и разрешения жалоб может носить как административный[144], так и судебный[145] характер. В отношении же юридических лиц предусмотрен только судебный порядок обжалования решений органов местного самоуправления, нарушающих их права. Однако согласно ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 5 мая 1995 г. арбитражному суду были подведомственны дела по спорам о признании недействительными только лишь ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

По данному вопросу существует определенная судебная практика, при помощи которой можно наглядно проиллюстрировать применение приведенных норм[146]. К примеру, ЗАО «Прио-Внешторгбанк», г. Рязань, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Скопинского городского Совета депутатов № 125/13 от 30.07.97 г. в части установления коэффициентов к ставкам земельного налога. Определением от 27.08.99 г. в принятии искового заявления отказано по мотиву неподведомственности спора арбитражному суду.

Постановлением апелляционной инстанции от 13.10.99 г. указанное определение суда оставлено без изменения. В кассационной жалобе истец просил отменить вынесенные по делу акты, полагая, что ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 13 ГК РФ предоставляют право обжалования решений органов местного самоуправления в арбитражный суд.

Рассмотрев материалы дела, суд кассационной инстанции обоснованно не нашел оснований для удовлетворения жалобы, так как предметом заявленного закрытым акционерным обществом «Прио-Внешторгбанк» иска является требование о признании недействительным решения Скопинского городского Совета депутатов № 125/13 от 30.07.97 г. в части установления коэффициента к ставкам земельного налога. Названное решение носит регулятивный характер, распространяется на всех субъектов, уплачивающих арендную плату за землю, не адресовано индивидуально определенным лицам, обладает всеми признаками нормативного акта, а ст. 22 АПК РФ относит к подведомственности арбитражных судов споры о признании недействительными актов, носящих ненормативный характер. Отнесение же к арбитражной подведомственности исков о признании недействительными нормативных актов возможно лишь на основе прямого указания в законе. Применительно же к спорам о признании актов органов местного самоуправления недействительными прямого указания об арбитражной подведомственности в законе нет.

Причем суд особо отметил, что ссылки на ст. 13 ГК РФ, ст. 52 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не могут быть приняты во внимание ввиду их неверного толкования заявителем кассационной жалобы. Закрепление указанными нормами права на обращение в суд за признанием нормативных актов недействительными не означает возможности выбора заявителем подведомственности по своему усмотрению. Определение вида судов (арбитражных или судов общей юрисдикции), к компетенции которых отнесен данный спор, осуществляется в соответствии с установленным законом, в частности, ст. 22 АПК РФ, ст. 25 ГПК РФ, порядком.