Лидия Нудненко - Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации

• Название: Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации
• Автор: Лидия Нудненко
• Жанр: Детская образовательная литература
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-284-9

Книга является первой работой, посвященной анализу соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации, практики его реализации, проблемам дальнейшего совершенствования правового статуса депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Автор исследует и определяет понятия: народное представительство, представительная демократия, представительная система, представители, представляемые, представительные органы государственной власти; рассматривает соотношение перечисленных государственно-правовых категорий. Значительное внимание в монографии уделено характеристике политико-правовой природы депутатского мандата, роли депутата в системе народного представительства и гражданском обществе субъектов РФ. Подробно исследуются права и обязанности депутата в законодательном органе власти субъекта РФ и в избирательном округе; анализируются гарантии деятельности; высказываются предложения о путях совершенствования республиканского (регионального) законодательства по данному кругу отношений.

Книга может быть рекомендована ученым, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, работникам органов государственной власти, местного самоуправления и государственного управления, широкому кругу читателей, интересующихся проблемами представительной демократии.

---

Итак, полная зависимость депутатов от избирателей была заменена их полной независимостью. Отказ от императивного мандата явился следствием отказа от народного суверенитета, которому был противопоставлен национальный суверенитет. Доктрина национального суверенитета выдвинула в качестве носителя суверенитета нацию. По мнению М. Прело, выражение «депутат представляет нацию» надо понимать в том смысле, что власть, которую депутат вправе осуществлять, является властью не его избирателей, а властью нации, то есть государства. «Задачей собрания депутатов является выражение общей воли – коллективной и публичной, воли государства, а не суммы отдельных волеизъявлений».[133]

Сторонники теории свободного мандата допускали возможность и правомерность избирательных цензов и ограничений, утверждая, что избирательное право лишь функция, выполняемая в интересах общества, условия осуществления которой определяются законом. Волеизъявление избирателя ограничивается выбором того или иного лица и не оказывает никакого влияния на положение избранного. Так, Н. И. Лазаревский считал выборы не процедурой избрания представителя данного округа, а средством назначения одного из членов представительного органа.[134] Поэтому термин «мандат» следует понимать в смысле, отличном от того, какой ему придает гражданское право. Равным образом оказывается, что слово «представительство» понимается в смысле, противоположном тому, какое оно имеет с точки зрения лингвистической. Избранное лицо, непосредственно и свободно творящее волю нации, обладает полной независимостью.

Теоретики свободного мандата допускали возможность злоупотребления депутатами принадлежащей им властью, поэтому они рассматривали вопрос об ответственности депутатов. Так, Дж. Ст. Милль, теоретически соглашаясь с необходимостью в определенных случаях смены депутата, не видел путей ее практической реализации.[135]

А. Эсмен по этому поводу писал: «Во-первых, эту ответственность практически очень трудно организовать. Во-вторых, она чаще всего обращалась бы против общественного интереса, против истинного интереса представляемых, парализуя страхом деятельность представителей, которая для того, чтобы быть полезной, должна быть чаще всего совершенно свободной… Можно почти сказать, что представительное правление естественно клонится к безответственности представителей; но это должно быть здраво понимаемо. …Несменяемость представителей, пока они не выходят из пределов своих полномочий, требуется духом представительного правления».[136] Единственную гарантию контроля за деятельностью депутатов теоретики свободного мандата видят в избрании их на определенный, ограниченный Конституцией срок.

В зарубежной науке конституционного права выделяют четыре признака свободного мандата:

1) мандат является общим, т. е. каждый депутат представляет нацию в целом;

2) мандат – не императивный, т. е. выполнение его факультативно, а осуществление свободно от принуждения. Факультативность мандата выражается в том, что депутат ничем не ограничен при выполнении возложенной на него функции, не связан обязательствами, которые он мог принять на себя во время предвыборной кампании. Подобные его обещания юридически ничтожны;

3) мандат не подлежит отзыву;

4) мандат при своем осуществлении не требует одобрения действий народом. «Воля… депутатов представляет собой решение суверена и имеет силу без всякого ее подтверждения со стороны народа. Презумпция соответствия воли избранного воле нации не подлежит оспариванию».[137]

Свободный мандат депутатов парламентов не распространен в субъектах Российской Федерации. Он имеет место в Свердловской области, Республике Ингушетия, городе Санкт-Петербурге. Так, Закон «О статусе депутата Народного Собрания – Парламента Республики Ингушетия» от 15 июля 1994 г. (в ред. от 11.04.1996 г.), не упоминая наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями, возможность отзыва депутата, в ст. 8 гласит, что депутат Народного Собрания свободен в своих суждениях, решениях и мнениях по делам, подлежащим ведению Народного Собрания, и ответственен перед Законом.[138]

Согласно ст. 2 Закона «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» от 8 февраля 1995 г. (в ред. от 2.06.2000 г.) в «своей деятельности депутат руководствуется собственными убеждениями и действует в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Санкт-Петербурга».

Приведенный характер взаимоотношений депутатов с избирателями находит поддержку в науке. Так, по мнению отдельных ученых, выполнение депутатского (парламентского) мандата факультативно и свободно от принуждения.[139] В переводе с французского «facultatif» означает необязательный, нерегулярный.[140] Такой перевод довольно ярко характеризует отношение депутатов парламентов субъектов Российской Федерации к выполнению своих депутатских полномочий, которое является и необязательным, и нерегулярным. Предоставленная депутатам свобода и независимость от избирателей, а также от политических партий, по спискам которых они были избраны, создало почву для злоупотребления депутатами и свободой и независимостью. Многие депутаты используют свободный мандат не для представления в парламенте интересов избирателей, гражданского общества субъекта Российской Федерации, а для удовлетворения собственных интересов.

Полусвободный мандат депутата

Теоретические положения и законодательные установления о свободном мандате давно не соответствуют реальной действительности. Еще М. Прело отмечал, что избирательная и парламентская практика Третьей республики Франции установила постоянный контакт между представителями и избирателями. В теории представитель был действительно независим, но не только фактически, а даже юридически он связан тысячью нитей с интересами своих избирателей.[141] Причина состоит в том, что депутаты в ходе избирательной кампании предлагают избирателям свою программу, в которой немалое место уделяют решению местных проблем. В случае невыполнения предвыборной программы депутат рискует быть не переизбранным избирателями.

Связующим звеном между избирателями, с одной стороны, и депутатом и представительным органом, с другой стороны, выступает партия. Именно партия определяет политическую программу и поведение депутата, может потребовать отчет о его деятельности в представительном органе, не включить в партийный список на очередных выборах. Депутат, будучи юридически независимым от избирателей, фактически полностью зависим от политической партии, а через нее и от избирателей. Политическая партия заинтересована в выполнении своей предвыборной программы всеми депутатами, составляющими ее фракцию в представительном органе, что является залогом успеха на очередных выборах. Факт юридической фикции независимости депутатов признает большинство зарубежных ученых. В связи с этим М. Прело предлагает термин «полупредставительный режим», основой которого является полусвободный мандат.

Вывод о зависимости депутатов от политических партий верен для стран с устоявшимися демократическими формами представительной демократии, стабильной многопартийной системой. Что касается России, то политические партии не несут никакой ответственности перед избирателями за составленные избирательные списки, формирование которых происходит по принципу партийной целесообразности и по существу бесконтрольно. Более того, по словам И. В. Гранкина, «после проведения голосования у избирательных объединений и блоков была возможность вносить изменения в эти списки. В связи с этим порой допускался прямой обман избирателей: во главе списка ставились две-три фамилии авторитетных в стране людей, которые явно не собирались изменять свое служебное положение, но соглашались выступить в роли своеобразной “приманки”. Так случилось с кандидатами в депутаты в Государственную Думу второго созыва, включенными в общефедеральный список от НДР. После выборов кандидат № 1 В. С. Черномырдин и кандидат № 2 Н. С. Михалков отказались от депутатских мандатов. Между тем, очевидно, что именно им прежде всего оказывалось доверие избирателей. Такой “финт” названных лиц позволил по меньшей мере двум неизвестным гражданам сесть в депутатские кресла».[142] Такая же перспектива, на наш взгляд, ожидает и выборы депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по партийным спискам.

Термин «полусвободный мандат» был предложен судьей Конституционного Суда РФ Н. В. Витруком 24 декабря 1996 г. в особом мнении по делу о конституционности закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» от 28 апреля 1995 г.

По мнению Н. В. Витрука, мандат депутата представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва депутата за невыполнение наказов избирателей. Отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата.[143]