Лидия Нудненко - Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации

• Название: Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации
• Автор: Лидия Нудненко
• Жанр: Детская образовательная литература
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-284-9

Книга является первой работой, посвященной анализу соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации, практики его реализации, проблемам дальнейшего совершенствования правового статуса депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Автор исследует и определяет понятия: народное представительство, представительная демократия, представительная система, представители, представляемые, представительные органы государственной власти; рассматривает соотношение перечисленных государственно-правовых категорий. Значительное внимание в монографии уделено характеристике политико-правовой природы депутатского мандата, роли депутата в системе народного представительства и гражданском обществе субъектов РФ. Подробно исследуются права и обязанности депутата в законодательном органе власти субъекта РФ и в избирательном округе; анализируются гарантии деятельности; высказываются предложения о путях совершенствования республиканского (регионального) законодательства по данному кругу отношений.

Книга может быть рекомендована ученым, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, работникам органов государственной власти, местного самоуправления и государственного управления, широкому кругу читателей, интересующихся проблемами представительной демократии.

---

Правовой основой статуса депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации являются конституции и уставы, где в общей форме установлены количество депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, принципы их избрания, характер выполнения полномочий, срок и основания прекращения депутатского мандата. В конституциях (уставах) ряда субъектов Российской Федерации имеются положения о депутатской неприкосновенности (Республики Бурятия, Дагестан, Ставропольский край). Нет конкретных положений о содержании конституционно-правового статуса депутата в уставах Алтайского, Приморского, Краснодарского краев, Калужской области, Республики Калмыкия, что нельзя признать верным.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации призвана юридически оформить важнейшие политические институты конституционного строя, к числу которых, несомненно, относится институт конституционного статуса депутата. Поэтому полагаем необходимым выделение в конституции (уставе) каждого субъекта Российской Федерации главы или группы статей, посвященных конституционному статусу депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Подробная регламентация конституционно-правового статуса депутата осуществляется посредством законов о статусе депутата законодательного органа государственной власти соответствующего субъекта Федерации. Такие законы имеются почти во всех субъектах Российской Федерации. Анализ соответствующих законов позволяет сделать вывод о неоднозначном подходе к определению структуры законов, классификации полномочий депутатов, определению форм деятельности и видов депутатских гарантий. Так, Закон «О статусе депутатов Самарской области» (в ред. от 13.03.2001 г.) не имеет деления на главы. В нем отсутствует подразделение полномочий депутата по основным формам деятельности, разграничение полномочий и гарантий депутатской деятельности.[103]

Аналогичные законы Московской, Свердловской областей, города Санкт-Петербурга, Республики Ингушетия включают следующие главы: «Общие положения»; «Основные гарантии депутатской деятельности»; «Ответственность за невыполнение требований настоящего Закона». Законодатели перечисленных субъектов Российской Федерации ряд важнейших полномочий депутата по участию в заседаниях парламента (право законодательной инициативы, депутатского запроса, вопросов к должностным лицам, право решающего голоса на заседании парламента) отнесли к числу основных гарантий депутатской деятельности, а основные полномочия депутата в избирательном округе упомянули в главах «Общие положения» вскользь, без подробной регламентации.

В связи с этим возникает вопрос: законодательная инициатива, депутатский запрос, право решающего голоса – права депутата или гарантии депутатской деятельности?

Обратимся к имеющимся определениям этих терминов в словарях и юридической литературе. В словаре русского языка право понимается как «охраняемая государством, узаконенная возможность, свобода что-нибудь делать, осуществлять».[104] В юридической литературе также распространена и признана трактовка понятия «право» человека, гражданина через философскую категорию «возможность».

«Гарантия», по мнению С. И. Ожегова, означает «обеспечение».[105] Л. Д. Воеводин определил гарантии как условия и средства, которые создает и предоставляет государство гражданам для осуществления ими своих основных прав.[106] Условие – «обстоятельство, от которого что-нибудь зависит, правила, установленные в какой-нибудь области жизни, деятельности».[107] Средство – «прием, способ действия для достижения чего-нибудь».[108]

Анализ определений терминов «право» и «гарантии» позволяет сделать вывод, что законодательная инициатива, депутатский запрос, право решающего голоса – это, конечно, права, возможности депутата на сессии парламента внести законопроект, проголосовать «за» или «против» принимаемых законодательным органом государственной власти решений, внести письменное предложение о принятии депутатского запроса от имени законодательного органа, а отнюдь не гарантия. Это подтверждается и тем, что законодательство субъектов РФ, содержащее перечисленные возможности депутата в главе о гарантиях депутатской деятельности, реализуемых именно на сессии парламента, характеризует их через категорию «право».

Право законодательной инициативы депутата является важнейшим, ключевым правом, о чем свидетельствует его характеристика в конституциях и уставах самих парламентов субъектов Российской Федерации как законодательных органах государственной власти. Возможность депутата внести законопроект на заседании парламента, депутатский запрос, являющийся формой контроля парламента за выполнением действующего законодательства и своих решений, право решающего голоса депутата, без которого немыслима деятельность парламента субъекта РФ, не могут быть гарантиями. В противном случае все права депутата можно рассматривать как гарантии его деятельности. В результате конституционно-правовой статус депутата будет состоять только из гарантий, без прав и обязанностей. Гарантиями депутатской деятельности следует признать такие условия и средства, которые способствуют осуществлению депутатской деятельности как на заседаниях законодательного органа, так и в избирательном округе (депутатская неприкосновенность, освобождение от военной службы и военных сборов и т. п.).

Выделение глав, посвященных полномочиям депутатов на сессии законодательного органа государственной власти и в избирательном округе, характерно для Закона «О статусе депутата Республики Алтай» от 10 февраля 1995 г. (в ред. 2001 г.). Однако в структуре данного Закона кроме главы 5 «Основные гарантии депутатской деятельности» имеется глава 3 «Условия и формы осуществления депутатом Республики Алтай депутатской деятельности», где дается характеристика участия депутата в работе депутатских групп и фракций, парламентских слушаниях, выполнение поручений Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай, отражается право на получение информации.[109]

Во-первых, термин «условия» предполагает гарантии депутатской деятельности, которым уже посвящена глава 5 цитируемого Закона. И право на информацию следовало бы включить в главу «Основные гарантии депутатской деятельности».

Во-вторых, участие депутата в работе депутатских групп и фракций, парламентских слушаниях, выполнение поручений парламента следует отнести к полномочиям депутата, осуществляемым на сессии законодательного органа власти. Поэтому выделение подобной главы в Законе Республики Алтай представляется теоретически и практически необоснованным.

Наиболее удачной представляется структура аналогичных законов Алтайского края и Томской области, имеющих следующие главы: общие положения; деятельность депутата в законодательном органе; деятельность депутата в избирательном округе; основные гарантии депутатской деятельности. Структура этих законов, распределение нормативного материала по главам, может быть положена в основу концепции монографического исследования, посвященного конституционно-правовому статусу депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Помимо неоднозначных и очень часто спорных подходов законодателей к определению структуры и распределению нормативного материала в главах законов о статусе депутатов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации следует отметить и неодинаковую степень проработанности положений соответствующих законов: от довольно кратких, не позволяющих дать подробную характеристику конституционно-правового статуса депутата (Самарская область, Республика Ингушетия), до достаточно объемных по содержанию (Республика Татарстан, Алтайский край), детально регламентирующих составные элементы конституционно-правового статуса депутата.

Важную роль в правовом регулировании конституционно-правового статуса депутата законодательного органа субъекта РФ призваны играть регламенты этих органов. Н. Боббио совершенно верно отмечает, что «настоящие угрозы демократии скрываются в процедурной области, если не соблюдаются демократические процедуры в процессе принятия решений… нарушается основной принцип демократии… она может погибнуть, преобразовавшись в режим другого типа».[110]

Суть регламента парламента субъекта Российской Федерации состоит в том, чтобы развивать, дополнять конкретизировать Конституцию, ее положения о конституционно-правовом статусе депутата. Предписания регламентов, по верному замечанию О. Е. Кутафина, определяют процессуальную форму действий участников конституционно-правовых отношений.[111] В связи с этим актуален вопрос о допустимости включения в регламент парламента субъекта РФ конституционных норм, закрепляющих круг субъектов права законодательной инициативы, определения содержания ряда прав и обязанностей депутата.