Лидия Нудненко - Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации

• Название: Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации
• Автор: Лидия Нудненко
• Жанр: Детская образовательная литература
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-284-9

Книга является первой работой, посвященной анализу соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации, практики его реализации, проблемам дальнейшего совершенствования правового статуса депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Автор исследует и определяет понятия: народное представительство, представительная демократия, представительная система, представители, представляемые, представительные органы государственной власти; рассматривает соотношение перечисленных государственно-правовых категорий. Значительное внимание в монографии уделено характеристике политико-правовой природы депутатского мандата, роли депутата в системе народного представительства и гражданском обществе субъектов РФ. Подробно исследуются права и обязанности депутата в законодательном органе власти субъекта РФ и в избирательном округе; анализируются гарантии деятельности; высказываются предложения о путях совершенствования республиканского (регионального) законодательства по данному кругу отношений.

Книга может быть рекомендована ученым, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, работникам органов государственной власти, местного самоуправления и государственного управления, широкому кругу читателей, интересующихся проблемами представительной демократии.

---

Определенный, но не последовательный шаг в направлении установления неизбираемости был закреплен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. Пункт 2 ст. 40 названного Закона гласит, что зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории «А» в органах исполнительной или судебной власти либо выборные муниципальные должности (за исключением депутатов представительных органов местного самоуправления), а также зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации (за исключением редакций периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединениями), на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через три дня со дня регистрации.

Непоследовательность приведенной нормы состоит в том, что она предусматривает обязанность кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе, работающих в средствах массовой информации, подать в отставку лишь с момента регистрации соответствующей избирательной комиссией. Однако весьма важным является этап избирательной кампании, предшествующий регистрации, в частности период сбора подписей граждан в поддержку выдвижения кандидатом в депутаты. Именно здесь имеются большие возможности для использования служебного положения указанной категорией должностных лиц для сбора подписей избирателей и получения существенных преимуществ в избирательной кампании. Поэтому представляется обоснованным мнение о том, чтобы временная отставка длилась бы до трех месяцев и начиналась с момента сбора подписей, необходимых для выдвижения кандидатом в депутаты.[147]

Кроме того, не могут участвовать в избирательной кампании по выборам депутатов парламентов субъектов Российской Федерации члены избирательных комиссий, судьи Конституционного Суда Российской Федерации,[148] судьи конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, если это предусмотрено законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Неизбираемость следует отличать от несовместимости. Несовместимость означает запрет на совмещение мандата депутата парламента субъекта РФ в течение срока осуществления своих полномочий с занятием определенных должностей и выполнением определенных профессиональных обязанностей.

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 20 июня 2003 г. гласит: «В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы» (п. 4 ст. 18).[149] В приведенном перечне отсутствует указание на запрет совмещения мандата депутата парламента субъекта Российской Федерации и мандата депутата представительного органа местного самоуправления. Аналогичное положение содержат законы большинства субъектов Российской Федерации (Челябинской, Тюменской области).

Согласно ст. 1.3 Закона Самарской области «О статусе депутатов Самарской области» от 14 октября 1994 г. (в ред. от 28.05.2002 г.) депутат областной Думы в течение срока своих полномочий не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также судьей, государственным или муниципальным служащим, если иное не предусмотрено федеральным законом.[150]

Закон «О выборах депутатов Саратовской областной Думы» от 20 октября 1999 г. (в ред. от 17.04.2002 г.) помимо вышеперечисленных условий несовместимости предусматривает невозможность депутата, работающего на постоянной основе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.[151]

Несовместимость депутатского мандата с занятием ряда должностей в системе государственного и муниципального управления теоретически исходит из принципа разделения властей и имеет целью обеспечить независимость депутатов. Кроме того, это правило обусловлено необходимостью обеспечения наиболее эффективной деятельности парламента субъекта РФ, а также создания реальной возможности для активного выполнения депутатами своих функций.

Несовместимость не означает ограничения пассивного избирательного права, так как не препятствует участию в выборах в качестве кандидата и избранию в парламент субъекта Российской Федерации. Однако условием действительности мандата является отказ лица, избранного депутатом, от должности или выполнения профессиональных обязанностей, которые согласно закону несовместимы с депутатским мандатом.

Реализация принципа всеобщего избирательного права на выборах депутатов парламентов субъектов Российской Федерации в определенной мере зависит от вида избирательной системы. С формальной точки зрения функция избирательных систем состоит в том, чтобы избиратели имели возможность выразить свое отношение к кандидатам или партиям посредством голосования, по результатам которого будут распределены мандаты.

Существуют два вида избирательных систем – мажоритарная и пропорциональная. Различие между ними состоит в неодинаковых политических целях избирательных систем. Мажоритарная система предполагает голосование избирателей за кандидатов, пропорциональная – голосование за партии.

Необходимо отметить, что идеальной избирательной системы в природе не существует. Всякая система обладает своими конкретными недостатками и достоинствами. Причем в зависимости от ситуации эти недостатки и достоинства могут меняться местами. Одна и та же система может действовать очень по-разному в разных политических культурах и разных ситуациях. Нет такой последовательности событий, которые с логической неизбежностью наступали бы в результате применения той или иной системы независимо от времени и места действия. Но верно и обратное: к сходным результатам в одной и той же стране может приводить действие совершенно разных избирательных систем, воспринимаемых иногда даже в качестве альтернативных и взаимоисключающих. Кроме того, избирательные системы вполне поддаются комбинированию. Речь идет о так называемых смешанных системах (мажоритарно-пропорциональных).

В науке выделяют несколько требований, которым избирательная система должна отвечать.

1. Избирательная система должна быть достаточно простой и убедительной, учитывать политическую культуру и историю страны.

2. Избирательная система должна быть достаточно прозрачной, чтобы ее действие можно было в любой момент проверить. Есть очень «справедливые» с точки зрения математики системы, у которых один недостаток – они чрезмерно сложны в обиходе (например, система «единственного передаваемого голоса»), именно поэтому эти системы не имеют распространения.

3. Избирательная система не должна создавать заведомо критических ситуаций в обычных, повседневных режимах работы. Ни одну систему нельзя проверить во всех режимах заранее. Но она не должна давать явных сбоев, по крайней мере, в обычных ситуациях.

4. Избирательная система не должна дискриминировать кого бы то ни было слишком явно, то есть не должна ставить в откровенно неравное положение меньшинство. Она не должна вызывать слишком явных негативных воспоминаний о прискорбных инцидентах. Например, пропорциональная система плохо сработала в Веймарской Германии, поэтому в этой стране существует серьезное предубеждение против такой системы.[152]

Законодательное закрепление избирательных систем в субъектах Российской Федерации отличается значительным многообразием. В большинстве субъектов Федерации выборы депутатов парламентов традиционно проводились с использованием мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам. Смешанная (пропорционально-мажоритарная) избирательная система применяется, например, в Красноярском крае, Свердловской, Омской, Псковской, Калининградской областях.

Так, в соответствии со ст. 23 Устава Псковской области и ст. 6 Закона Псковской области «О выборах депутатов Псковского областного Собрания депутатов» в Псковское областное Собрание депутатов избирается 33 депутата, из них 22 – по одномандатным избирательным округам и 11 – по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за единые списки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. На выборах депутатов областного Собрания 31 марта 2002 г. семь избирательных объединений и два избирательных блока выдвинули 121 кандидата в составе единых списков кандидатов и 35 кандидатов – по одномандатным избирательным округам. По одномандатным избирательным округам было выдвинуто 117 кандидатов в депутаты.[153]