Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

• Название: Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
• Автор: Сергей Чернов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2004
• ISBN: 5-94201-355-1

Монография является продолжением темы исследования автора, по результатам которого в 2003 г. вышла его книга «Конституционно-правовой статус Республики Карелия».

В новой работе «Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами» рассматриваются теоретические основы и исторические корни российского федерализма, проблемы суверенитета в системе федерализма.

Отдельная глава посвящена статусу субъектов Российской Федерации, их взаимоотношениям с федеральными органами, проблеме конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. В исследовании рассматривается и вопрос о роли Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов Федерации в формировании единого конституционно-правового пространства Российской Федерации. В работе отражена одна из важнейших проблем федерализма – проблема конституционно-правового регулирования межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Сложному вопросу эволюции федеративных отношений посвящена отдельная глава, в которой рассматриваются состояние и перспективы развития федеральных округов и организация регионального государственного контроля в Российской Федерации и ее субъектах.

Монография рассчитана на научных и педагогических работников, аспирантов, специализирующихся в области проблем федерализма, конституционного права и государствоведения. Она может быть полезна специалистам в области права и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами федерализма и укрепления конституционной законности в РФ, работникам исполнительной власти, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, которые занимаются законотворческой и правоприменительной деятельностью.

---

Родовым, общим для всех форм государственного устройства, в том числе и для Российской Федерации, является понятие «государство». Именно с ним связаны такие категории, как суверенитет (свойство государственной власти, а не федерации); верховенство государственной власти на всей территории федерального государства; верховенство федерального закона государства (и вытекающей из этого прерогативы федеральных органов государственной власти отменить противоречащие федеральному закону подзаконные акты); единство системы органов государственной и исполнительной властей на основе отношений «власти – подчинения»; федеральная собственность; федеральные налоги; государственная целостность, государственная территория; гражданство и др.[212]

Конституция РФ закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта федерации эти принципы детализируются в законодательстве субъектов федерации. В то же время федерация есть государственная структура, не подвергающаяся коренной ломке под влиянием текущих взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, а, напротив, регулирующая и направляющая развитие этих отношений в русле федеративных связей.

Федеративное государство – это единое государство, распределение компетенции между федеральным центром и субъектами федерации не исключает общегосударственного единства, и субъекты федерации остаются составными частями федеративного государства. Федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации не противостоят друг другу.

Это единая система государственных органов власти, и отношения между ними регулируются внутригосударственным (федеральным) правом. Входящие в федеративное государство субъекты федерации образуют единое целостное государство.

Суверенитет как неотъемлемый признак или свойство государства разносторонне проявляется и практически реализуется не иначе, как через государственную власть.

Полная государственная власть создает реальные предпосылки для соответствующего полного обеспечения и реализации государственного суверенитета – верховенства государства, реализуемого через его власть внутри страны и его независимости вовне. Ограниченный же характер государственной власти позволяет создать лишь некоторые ограниченные возможности и предпосылки для осуществления государственного суверенитета.[213]

Ни одно федеративное государство не может эффективно развиваться без устойчивой исполнительной вертикали, нейтрализующей сепаратистские тенденции.

Перевод на договорную основу первооснов государства противоречит Конституции РФ, ее ст. 135, согласно которой положения глав 1, 2, и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Согласно ст. 3 Конституции носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который в целом осуществляет конституционную власть. Законодательная, исполнительная и судебная власти опираются не на договорные, а на конституционные нормы[214].

Изучение практики реализации норм Конституции РФ и федерального законодательства в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации показывает, что пока еще отсутствует единое правовое пространство.

Несмотря на то что в Конституции РФ определены основные признаки государственного суверенитета, данный основополагающий признак нарушается. Ряд республик в своих конституциях закрепляет по сути конфедеративный тип связей с Российской Федерацией.

Провозглашение суверенитета рядом республик нарушает другой конституционный принцип равноправия субъекта федерации, ставит в неравноправное положение другие субъекты федерации (области, края, автономии).

Идет усиленный процесс подрыва суверенных прав Российской Федерации путем одностороннего их присвоения субъектами федерации, например, закрепление главенствующей роли титульной нации в политике государства, ей же отдается предпочтение в процессах принятия решений по общереспубликанским вопросам (Бурятия, Башкортостан, Коми, Удмуртия).

Нарушается принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов: во многих республиках Российской Федерации закреплено юридическое верховенство их конституций по отношению к федеральной Конституции (Ингушетия, Калмыкия, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Кабардино-Балкарская Республика). Некоторые субъекты установили в одностороннем порядке приоритет республиканского законодательства над федеральным, закрепили право приостановления на территории республики действия законов и иных нормативных актов Российской Федерации, если они противоречат конституции или законам субъектов Российской Федерации, например, Республика Саха (Якутия). Все эти установления разрушают единое правовое пространство Российской Федерации и ведут к возникновению правового сепаратизма[215].

Много нарушений наблюдается в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации в одностороннем порядке относят к своей компетенции предметы ведения и полномочия, отнесенные ст. 71 Конституции РФ к исключительной компетенции Российской Федерации в вопросах владения, пользования и распоряжения природными и иными ресурсами, определяют порядок управления и распоряжения объектами федеральной собственности, переданными им только на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, и ряд других вопросов.

Субъекты федерации наделяют себя полномочиями, льготами и привилегиями, заключая договоры с органами государственной власти по бюджетным, финансовым, налоговым и другим вопросам.

В результате возникает противостояние между республиками в составе Федерации и краями и областями, которые этих прав не имеют. Несмотря на то, что надо учитывать местные условия, нельзя нарушать фундаментальные принципы государственного устройства России.

Любое федеративное государство базируется на его конституционной целостности. Даже если государство возникает на основе договоров, оно функционирует на основе общих закономерностей развития целого, что закрепляется в конституции. Наличие договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами федерации не исключает подчиненности субъектов федерации федеральной конституции и иерархичности в построении государственной власти[216].

В последние десятилетия наблюдается рост международной активности членов различных федераций. Появление на международной арене субъектов Российской Федерации усилило эту тенденцию.

Расширение международной деятельности членов федерации неизбежно ставит вопросы согласования и координации.

Конституция и Федеративный Договор оставляют правовой вакуум в регулировании международной деятельности субъектов Российской Федерации. Его заполняют федеральные законы и подзаконные нормативные акты.

Однако нормативные акты не заполняют правовой вакуум. Нет четкой правовой концепции для данного комплекса вопросов. Существуют разночтения, а порой и прямые противоречия. Например, Указ Президента РФ по Калининградской области указывает на полномочия субъектов в международной сфере, в то время как эти полномочия не обозначены ни Конституции РФ, ни в Федеративном Договоре, ни в федеральном законодательстве. Перечисление таких полномочий в Законе о внешнеторговой деятельности можно рассматривать лишь как первый шаг, который касается конкретного сектора международной деятельности[217].

Названный Закон регулирует взаимодействие федерации и ее субъектов только по предметам совместного ведения. Согласование и координация действий субъектов Российской Федерации в пределах их собственных полномочий остается в стороне. Указ Президента по Калининградской области предусматривает принятие соглашений с иностранными партнерами в пределах собственных полномочий по согласованию с МИД РФ, а в случае необходимости и с другими федеральными ведомствами.

Закон о внешнеторговой деятельности устанавливает для субъектов Российской Федерации право заключать соглашения с субъектами иностранных федераций и административно-территориальными образованиями иностранных государств. Был заключен договор с Татарстаном, который фиксирует право республики заключать соглашения с иностранными государствами. Указ Президента РФ по Калининградской области добавляет возможность соглашений с министерствами и ведомствами иностранных государств.

Координация международных связей субъектов Российской Федерации отнесена к главным задачам МИД РФ, именно Министерство логически должно быть федеральным координирующим органом. А Указ Президента РФ по Калининградской области допускает самостоятельное соглашение области с различными ведомствами Российской Федерации[218].