Виктор Рохлин - Прокурорский надзор и государственный контроль

• Название: Прокурорский надзор и государственный контроль
• Автор: Виктор Рохлин
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-151-6

В предлагаемом издании рассматриваются вопросы возникновения и развития, современное состояние прокурорского надзора и государственного контроля в различных государствах мира и в Российской Федерации.

В работе проанализированы различные взгляды специалистов в сфере прокурорского надзора, контрольной деятельности; на основе современного законодательно-нормативного регламентирования дан анализ практической деятельности органов контроля и надзора.

Излагается понятие контрольной деятельности и прокурорского надзора, показаны имеющиеся сходства и различия, дано определение понятий контроля и надзора.

Кроме того, рассматриваются вопросы разработки Концепции развития как контрольной деятельности, так и прокурорского надзора в Российской Федерации.

Для научных работников, аспирантов и студентов в области юриспруденции и управленческой деятельности, а также для практических работников органов управления и прокуратуры.

---

Кроме того, на основании особых постановлений, ревизии государственного контроля могли быть подвергнуты отдельные земские, городские и сословные учреждения, а также частные компании и предприятия в сфере их соприкосновения с интересами казны.

В законе также была четко определена структура государственного контроля, в соответствии с которой во главе государственного контроля стояли государственный контролер и его товарищ, а также Совет государственного контроля. В состав государственного контроля (центральный аппарат) входили: Департамент гражданской отчетности, Департамент военной и морской отчетности, Департамент железнодорожной отчетности, Канцелярия государственного контроля (в ее составе: Архив центральных учреждений государственного контроля, Центральная бухгалтерия, Комиссия для проверки денежной и материальной отчетности установлений государственного контроля, Комиссия для проверки годовых отчетов частных железных дорог за прежнее время и текущих счетов тех частных железных дорог, при которых не был учрежден местный, правительственный контроль, контрольные палаты, местные контрольные части на железных дорогах)[41].

Ответственность за делопроизводство возлагалась на директора Канцелярии государственного контроля.

Законом в составе государственного контроля были предусмотрены и местные контрольные органы. Если департаменты проводили ревизии и проверки в центральных учреждениях, то для ревизий и проверок в губерниях были созданы местные контрольные органы, сперва 59, а затем 61 контрольная палата. Своеобразно была построена и подчиненность контрольных палат. Они подчинялись и были подконтрольны не департаментам, а непосредственно государственному контролеру. Контрольные палаты и другие местные контролеры, как и центральные департаменты, в пределах своей компетенции проводили ревизии самостоятельно и окончательно[42].

Было установлено, что отчетность должна доставляться в контрольные учреждения теми управлениями, учреждениями и лицами, которые заведовали или распоряжались отчетными капиталами.

Рассмотрение докладов о результатах ревизий и заключения по ревизиям производились общими присутствиями контрольных учреждений, которым было предоставлено право утверждать окончательно на всякую сумму обороты, признанные правильными, и обращать в начет суммы убытков и утрат, причиненных неправильными действиями подконтрольных учреждений и лиц.

Законом также был установлен порядок обжалования и пересмотра принимавшихся решений. Высшей инстанцией для всех контрольных учреждений был Совет государственного контроля, в который входили: государственный контролер, товарищ государственного контролера, члены Совета, назначавшиеся императором, и генерал-контролеры. В то же время Совет не был окончательной инстанцией и его решения могли быть обжалованы. Если Совет не пришел к единому мнению или же государственный контролер не был согласен с мнением Совета, то в таком случае дело передавалось на рассмотрение Государственного совета, Кабинета министров или в Сенат. В случае, если заключения Совета не могли быть приведены в исполнение его властью, то государственный контролер передавал дело на рассмотрение императора через Государственный совет или Кабинет министров.

Весьма важно, что законом была четко определена компетенция системы государственного контроля, в круг полномочий которого входило:

– проверка финансовых смет министерств и главных управлений и представлений об ассигновании сверхсметных кредитов;

– проверка по подлинным оправдательным документам оборотов денежных и материальных капиталов, находящихся в заведовании подотчетных ведомств;

– наблюдение за правильностью и целесообразностью (курсив наш. – В. Р.) сметной классификации, а также за правильным разассигнованием и передвижением сметных кредитов;

– изыскание мер к усовершенствованию правил и форм годовых отчетов;

– составление годовых отчетов: о ревизионной деятельности государственного контроля и об исполнении финансовых смет и росписи государственных доходов и расходов.

Анализируя работу, поступавшие жалобы и возражения, государственный контролер направлял подчиненным органам замечания и требования, заслушивал на общем присутствии отчеты и отменял или исправлял неправильные решения. Если при ревизиях или проверках обнаруживались хищения, растраты или иные нарушения, подлежащие уголовному преследованию, то государственный контроль направлял материалы надлежащим органам для предания виновных суду и определял сумму убытков, которую распорядительное управление должно было предъявить обвиняемым.

Государственный контроль ежегодно к 15 мая представлял императору отчет о своей деятельности с указанием важнейших ревизионных замечаний и начетов, а также Государственному совету – отчет об исполнении государственной росписи и финансовых смет за истекший сметный период (не позднее 1 октября), а к 1 ноября объяснительную записку и приложения к отчету.

Анализируя законодательную регламентацию деятельности государственного контроля, очень важно отметить, что закон четко предусмотрел и определил независимость контрольных органов. Контрольные учреждения не были в подчинении у администрации губернии и других местных властей, которые не имели права давать никаких указаний и распоряжений контрольным органам. При несогласии с ними или выявлении каких-либо злоупотреблений со стороны работников государственного контроля, они могли и должны были сообщать об этом руководителю соответствующего контрольного учреждения и уведомлять государственного контролера[43], которые и принимали соответствующие меры.

Таким образом, была создана четкая, законодательно определенная система с ясными обязанностями, задачами и полномочиями, с хорошо организованной структурой.

Интересны данные о количестве работников, обеспечивавших работоспособность государственного контроля. Всего в ведомстве государственного контроля состояло:

– 9 центральных учреждений численностью 817 чел.;

– 59 губернских контрольных палат численностью 4476 чел.;

– 21 контроль на железных дорогах численностью 2694 чел.;

– 16 контролей на постройке железных дорог численностью 175 чел.;

– 5 контролей на постройке оборонительных сооружений численностью 12 чел.;

– 1 временная ревизионная палата по проверке военных расходов на войну с Японией численностью 190 чел.

Всего в государственном контроле было занято 8398 человек, из их числа состояло на государственной службе 6252 человека, на службе по найму – 2146 человек.

На содержание государственного контроля в 1880 г. было израсходовано 2 316 971 руб., в 1885 г. – 3 093 040 руб. В связи с ростом и усложнением ревизионной работы, ростом бюджета, развитием железнодорожной сети и строительства росли и расходы на содержание контрольного аппарата: в 1890 г. – 3 872 687 руб., в 1900 г. – 7 729 923 руб., в 1913 г. – 13 005 336 руб.[44] К концу XIX в. обстановка в России изменилась, начавшиеся в середине в. реформы и сам реформистский дух стали затихать и, соответственно, менялось отношение к контрольной деятельности. Практически провозглашенная независимость государственного контроля, его реформирование не сопровождались какими-либо реальными действиями. Это особенно было заметно в финансовой сфере, тем более что развитие других видов контроля еще по настоящему и не осуществлялось. По существу распределители средств не несли никакой ответственности, не было действенного контроля за нарушениями, которые допускали исполнители.

В это время наметилось два направления развития контроля в целом и главным образом финансового контроля, который имел решающее значение.

Сторонники развития и укрепления контроля ратовали за его полную независимость, как и судебной власти, включая принцип несменяемости контроля. В пример приводилась система, которая возникла и развивалась в Европе и США. Представители этих взглядов по существу стремились к развитию в стране органов представительной власти. Однако правящим кругам Российской империи представительная власть была не нужна, они отстаивали принципы самодержавной императорской власти, иные взгляды были опасны для самодержавия и отвергались ими. Императору была не нужна и представлялась опасной любая форма контроля, в частности, даже в виде Кабинета министров. Не случайно в Законе о Совете министров, который был принят при Александре II, сказано, что Совет мог собираться только по предложению императора. Александр III его просто не собирал, и более 10 лет своего царствования, до событий 1905 г., не собирал Совет и Николай II.

Дальнейшее развитие общества, события 1905 г. повлекли за собой и определенные сдвиги в развитии взглядов на организацию, формы и полномочия контроля, хотя коренных изменений до октября 1917 г. так и не произошло.