Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

• Название: Двухпалатный парламент Российской Федерации
• Автор: Олег Булаков
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2003
• ISBN: 5-94201-199-0

В издании дается правовая характеристика внутреннего устройства и процессуально-организационной деятельности палат современного российского парламента. Рассматриваются вопросы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. Особое внимание в работе уделено верхней палате парламента – Совету Федерации, ввиду ее последних реорганизационных изменений. Автор дает краткую характеристику работы российского парламента и проводит сравнительный анализ с практикой деятельности двухпалатных парламентов ряда зарубежных государств, детально рассматривает процесс законотворчества, акцентируя внимание на вопросах законодательной техники как на правилах конструирования закона. В приложении содержится информационный материал, подготовленный Советом Федерации РФ, по вопросам формирования и деятельности парламентских палат ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты.

Издание предназначено в качестве научно-практического пособия для работников аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, изучающих конституционное право, а также для всех интересующихся вопросами парламентаризма и парламентского права.

---

Законодательные полномочия верхней палаты по непосредственному формированию текста принимаемого закона, исходя из мирового опыта, следует рассматривать в двух аспектах:

Первый – это возможность изменения текста при его непосредственном прохождении через верхнюю палату; второй-это возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих позиций.

В Федеральном Собрании Российской Федерации Совет Федерации (верхняя палата) лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой (нижней палатой). Совет Федерации вправе принять лишь одно из двух решений: одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить закон. В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Такая роль верхней палаты российского парламента может рассматриваться как определенная «слабость» ее законодательных полномочий. Однако, как было показано выше, в значительной мере эта «слабость» компенсируется усилением других составляющих ее законодательной компетенции.

В ряде европейских стран рассмотрению в верхней палате подлежат все законы. Законы, касающиеся бюджета и финансов, часто являются прерогативой нижней палаты и в верхней палате не рассматриваются либо рассматриваются без права отклонения или выдвижения возражения (Бельгия, Чехия, Австрия). В большинстве европейских стран верхние палаты имеют право предлагать поправки к законам, принятым нижними палатами.

Поправки верхних палат, как и их решения об отклонении законов, не являются окончательными и могут преодолеваться нижними палатами как правило абсолютным (Испания, Польша, Франция, Чехия) или квалифицированным большинством. В политической практике нижние палаты предпочитают пользоваться своим правом последнего слова с максимальной осторожностью, ведь при возникновении серьезных разногласий между палатами речь идет не только и не столько о конфликте между парламентскими собраниями, а об особой точке зрения регионов, без опоры на которые современные демократии не могут претендовать на действительно многомерное отражение интересов граждан. Ощущая свою ответственность перед обществом во всем его многообразии, палаты предпочитают избегать столкновений и искать пути согласия с помощью компромисса. Во Франции, например, за всю историю Пятой республики было принято 3456 законов, из которых более 90 % стали продуктом согласия двух палат парламента.[254]

В некоторых странах выделяются отдельные группы законов, которые в принципе не могут вступить в силу без одобрения верхней палаты. В Германии, например, это законы, касающиеся налоговых сборов и административного суверенитета земель, в Чехии – законы, определяющие принципы работы и взаимоотношения палат парламента.

В Российской Федерации обязательному рассмотрению, согласно Конституции России, в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Конституцией России закрепляется перечень законов, обсуждение которых в Совете Федерации является обязательной стадией законотворческого процесса. Все законы, подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации, относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации, причем выбраны лишь наиболее важные проблемы, связанные с регулированием отношений в таких сферах, как бюджет, финансы, международные договоры, защита безопасности государства. Перечень составлен с учетом мировой практики федеративных государств, где вопросы именно такого характера решаются верхними палатами парламента, в кото рых представлено мнение составляющих Федерацию субъектов. Через обязательное обсуждение в верхней палате, где на равноценной основе работают представители всех субъектов Федерации, происходит согласование интересов Федерации и ее субъектов.

Однако в перечне законов, обязательных для обсуждения в Совете Федерации, нет законов по ст. 72 Конституции РФ. Это обстоятельство всегда вызывало недовольство регионов.

Особым образом оговаривается процедура рассмотрения обязательных для верхней палаты законов в порядке ст. 106 Конституции. Анализу особенностей федеральных законов этой группы посвятил свою статью Е. В. Крестьянинов. По его мнению, проблема реализации данной нормы касается сразу нескольких аспектов. Во-первых, отсутствуют дополнительные по отношению к ст. 106 Конституции критерии, относящие принятые Государственной Думой федеральные законы к числу «обязательных» (предлагалось, в частности, рассматривать те федеральные законы, которые связаны с принятием законов о федеральном бюджете). Во-вторых, конституционно не определены субъекты законодательной деятельности, способные оценить принадлежность законов к этой категории. Совет Федерации сделал это сам в ст. 106 Регламента палаты, придав такой статус комитетам и комиссиям палаты. В-третьих, недостаточно урегулирован вопрос о порядке отнесения принятых федеральных законов к данной группе. Сам Е. В. Крестьянинов предлагает уточнение следующего содержания: «Основанием для отнесения федерального закона, принятого Государственной Думой, к обязательным для рассмотрения Советом Федерации является наличие в этом законе норм, которыми осуществляется регулирование по вопросам, названным в ст. 106 Конституции».[255] Думается, предложение чрезвычайно широко.

Помимо названных в ст. 106 законов, обязательному рассмотрению в Совете Федерации, согласно ст. 108, подлежат все федеральные конституционные законы.

В Австрии, когда конституционные законы или конституционные меры в рамках обычных законов сокращают законодательную или ис полнительную компетенцию земель, для их принятия требуется согласие двух третей голосов присутствующих членов Федерального Совета при кворуме 50 %. Это касается также конституционных законов, затрагивающих федеральные земли. Одна треть членов Федерального Совета (или Национального Совета) может требовать, чтобы вопрос о частичном пересмотре конституции был вынесен на референдум.

В Белоруссии Совет Республики одобряет или отклоняет принятые палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в конституцию, а также о толковании конституции.

В Бельгии Сенат (а также Король и палата представителей) может инициировать пересмотр конституции. В этом случае обе палаты автоматически распускаются. Вновь сформированные палаты парламента вводят в действие законодательные акты относительно положений, подлежащих изменению. Для этого требуется присутствие двух третей членов обеих палат и необходимо большинство в две трети от числа голосовавших.

В Германии законы, вносящие поправки в Основной закон, должны быть одобрены двумя третями членов Бундестага и двумя третями членов Бундесрата.

В Ирландии в Сенат для изучения направляется любая поправка к конституции, предложенная палатой представителей.

В Испании Сенат имеет право инициировать изменение конституции. При этом проекты соответствующих законов должны быть приняты каждой палатой большинством в три пятых от общего числа голосов. Когда поправка к конституции ратифицирована кортесами, она выносится на референдум, если в течение 15 дней с момента ее принятия одна десятая членов одной из палат выразит такую просьбу.

Принципиальный пересмотр конституции и ее положений, касающихся принципиальных основ государственности, основ прав и гражданских свобод, а также монархии, должен быть одобрен большинством в две трети голосов в каждой из палат, после чего кортесы немедленно распускаются. Затем эти поправки должны быть приняты в обеих вновь избранных палатах большинством в две трети голосов, прежде чем они считаются ратифицированными кортесами и могут быть вынесены на референдум.

В Италии конституционные законы принимает каждое из собраний в ходе двух последовательных рассмотрений с интервалом не менее трех месяцев. Они утверждаются абсолютным большинством голосов в каждой из палат после второго рассмотрения.

Если конституционный закон не был утвержден после второго слушания абсолютным большинством в каждой из палат, он может быть вынесен на референдум, если этого в трехмесячный срок потребуют одна пятой членов одной из палат, 500 000 избирателей или пять областных советов.